1982 Anayasası’nın 44. maddesi toprak mülkiyetini düzenlemektedir. Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu tarafından hazırlanan anayasa tasarısında toprak mülkiyeti 44. maddede şu şekilde düzenlenmişti (Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu Raporu, Sayfa: 17, Alıntı: Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 87):
“B. Toprak mülkiyeti
Madde 44 – Devlet, toprağın milli ekonomiye katkıda bulunacak şekilde verimi olarak işletilmesini gerçekleştirmek, erozyonla kayıbolmasını önlemek, topraksız olan veya yeterli toprağı bulunmayan çiftçiye toprak sağlamak amacıyla gereken önlemleri alır. Kanun, bu amaçla, değişik tarım bölgelerine ve çeşitlerine göre toprağın alanını belirtebilir.
Topraksız veya yeterli toprağı bulunmayan çiftçilere toprak dağıtımına, öncelikle, o yöredeki devlete ait amaca uygun boş topraklardan başlanır; bunları ıslah yolu ile tarıma elverişli hale sokmaya müsait bulunan devletin hüküm ve tasarrufu altındaki toprakların dağıtımı izler; bunlardan sonra da özel mülkiyete ait olup işletilmeyen veya verimsiz işletilen topraklardan, bu amaçla kamulaştırılmış olan kısımları dağıtılır.
Toprak dağıtımı, ormanların küçülmesini, toprak servetlerinin azalmasını, verimli şekilde işletilen toprağın veriminin eksilmesi sonucunu doğuracak ölçüde ve şekilde yapılamaz.
Bu amaçla dağıtılan topraklar bölünemez, miras hükümleri dışında başkalarına devredilemez ve ancak dağıtılan çiftçilerle mirasçıları tarafından işletilebilir.”
Ayrıca tasarının 45. maddesinde tarım arazilerinin tarım dışı amaçlarla kullanılmasının engellenmesiyle ilgili hükümler yer almıştır (Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu Raporu, Sayfa: 18, Alıntı: Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 88):
“C. Tarımın ve tarımla uğraşanların korunması
Madde 45 – Devlet, tarım arazilerinin amaç dışı kullanılmasını önlemek, tarımsal üretimi artırmak maksadı ile, tarımla uğraşanların işletme araç ve gereçleri ile girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırır.
Devlet, tarım ürünlerinin değerlendirilmesi ve bunların gerçek değerlerinin üreticinin eline geçmesi için gereken önlemleri alır.”
Danışma Meclisi Anayasa Komisyonunun raporunda 44. ve 45. maddelerle ilgili olarak şu gerekçelere yer verilmiştir (Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu Raporu, Sayfa: 28, Alıntı: Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 148):
“Toprak mülkiyeti
Madde 44 – Toprak mülkiyeti, endüstri toplumu aşamasına geçme gayretleri içinde bulunan ülkemizde Devletin bu konudaki ödevleri Anayasada açıkça gösterilmelidir. Madde de bu yapılmıştır.
Devlet birinci planda toprak unsurunun muhafazasını, verimlenmesini sağlayacak, hemen arkasından toprak-insan ilişkisini düzenleyecektir.
Madde toprak dağıtımı sırasında, açık toplumsal haksızlıkların önlenmesi için, bir Anayasal sıra belirtilmiştir. Her şeyden önce Devlet elindeki toprakları dağıtacaktır. İkinci sırada çalılık ve makilik ve varsa bataklık gibi yerleri dağıtacaktır. Bu iki grupta toprak kalmaması halinde, toprak dağıtımı bir ihtiyaç olmakta devam ediyorsa, bu takdirde sahipli topraklar kamulaştırılarak dağıtılacaktır.
Toprak dağıtımının, toprakların ekonomik optimal büyüklüklerin altına düşmesi, ülke ekonomisinin tarımdan beklediği amaçlar ve bizzat korunan şahısları zarara uğratır. Bu nedenle toprak büyüklüklerinin optimal ölçünün altına düşmemesi esası getirilmiştir. Bu optimal büyüklük ise, ülkemizin dahil bulunduğu ekonomik ve siyasî teşkilatlar üyesi bulunan ülkelerdeki esaslara göre belirlenecektir.
Tarımın ve tarımla uğraşanların korunması
Madde 45- Madde, Devlete tarım arazilerinin amaç dışı kullanılmasını önleme görevini yüklemektedir. Bu ifade ile amaçlanan tarım arazilerinin endüstri ve şehirleşme sebebiyle yok edilmesinin önlenmesidir. Devlet, bu amaçla yasal düzenlemeler yapmalıdır. Tarımsal üretimin artırılması için tarımla uğraşanların işletme araç ve gereçleriyle diğer girdilerini sağlamayı kolaylaştırmak, tarım sektöründeki yaşam düzeyini artırıcı tedbirlerdendir.
Başka deyişle Devlete hem tarım arazisinin varlığını korumak, hem de tarımla uğraşanların yaşam düzeyini yükseltmek görevi yüklenmektedir. Ülkemizde Devlet esasen bu maddede ifade edilen direktiflere uygun olarak davranmaktadır. Madde bu uygulamayı anayasal bir ödev niteliğine yükseltmektedir.
Tarım ürünlerinin değerlendirilmesi, tarımla uğraşanların diğer sektörler karşısında memurlar, serbest çalışanlar, işçiler, esnaf ve tacirler ile sanayiciler karşısında menfaatinin korunmasıdır.
Böylece nüfusumuzun en geniş bölümünü oluşturan tarımla uğraşanların sosyal durumları emniyet altına alınmıştır.”
Madde üzerinde yapılan eleştiriler neticesinde madde Anayasa Komisyonuna tekrar iade edilmiştir. Komisyon maddeyi aşağıdaki şekilde yeniden düzenlemiştir (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 9, Sayfa: 321-322):
“B. Toprak Mülkiyeti:
Madde 44 – Devlet, toprağın, tarımsal üretim planlaması ilkelerine uygun olarak ve millî iktisada katkıda bulunacak şekilde verimli işletilmesini gerçekleştirmek, toprak kaybını önlemek ve tarım reformu uygulaması için ihtiyaç duyulan toprağı sağlamak amacı ile gereken tedbirleri alır. Kanun bu amaçla değişik tarım bölgelerine ve ürün çeşitlerine göre verimli tarım işletme büyüklüklerini belirtebilir.
Tarım reformu gereği olarak uygulanacak toprak dağıtımında o yöredeki Devlete ait amaca uygun topraklarla ıslah yolu ile tarıma elverişli hale sokmaya müsait topraklardan ve özel mülkiyete ait olup işletilmeyen veya verimsiz işletilen toprakların bu amaçla kamulaştırılmış olan kısımlarından yararlanılır.
Toprak dağıtımı, ormanların küçülmesi, toprak servetlerinin azalması, verimli şekilde işletilen tarımsal işletmelerde verimin eksilmesi sonucunu doğuracak ölçüde ve şekilde yapılamaz.
Bu amaçla dağıtılan topraklar bölünemez, miras hükümleri dışında başkalarına devredilemez ve ancak dağıtılan çiftçilerle mirasçıları tarafından işletilir.”
Yapılan değişikliklerde dikkat çeken ilk husus devlete toprak mülkiyeti konusunda yüklenen ödevlerin daha ayrıntılı şekilde sayılmış olmasıdır. Ayrıca maddenin ilk halinde “topraksız olan veya yeterli toprağı bulunmayan çiftçiye toprak sağlamak” ibaresi yer almışken maddenin yeni metninde “tarım reformu” ibareleri kullanılmıştır. Anayasa Komisyonu sözcüsü de tarım reformu ile topraksız olan veya yeterli toprağı bulunmayan çiftçiye toprak sağlamanın birbirinden farklı şeyler olduğunu, 44. maddenin temel hedefinin tarım sanatı ile hiç ilgisi olmayan kişilere toprak sağlamak değil, tarım topraklarının verimli şekilde işletilmesini temin etmek üzere bu konuda bilgi sahibi olan kişilere toprak ve araç-gereç dağıtmak olduğunu vurgulamıştır (Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 9, Sayfa: 332).
Ayrıca toprak reformunda kullanılacak taşınmazların sırası daha açık bir şekilde belirtilmiştir.
Maddenin bu hali de eleştiri konusu olmuş ise de Danışma Meclisinden bu haliyle geçmiştir. Madde Danışma Meclisindeki ikinci görüşmelerde de herhangi bir değişiklik olmamıştır (Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 10, Sayfa: 591).
Ayrıca 45. madde Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu tarafında şu şekilde yeniden düzenlenmiştir
“C. Tarımın ve tarımla uğraşanların korunması:
Madde 45- Devlet, tarım arazileri ile çayır ve meraların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, tarımsal üretim planlaması ilkelerine uygun olarak bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak maksadıyla tarımla uğraşanların işletme araç ve gereçlerinin ve diğer girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırır.
Devlet, bitkisel ve hayvansal ürünlerin değerlendirilmesi ve gerçek değerlerinin üreticinin eline geçmesi için gereken tedbirleri alır.”
Madde Danışma Meclisinde bu haliyle kabul edilmiştir.
Maddenin Danışma Meclisindeki ikinci görüşmelerinde, verilen önerge kabul edilerek maddenin başlığı “Tarım, hayvancılık ve bu üretim dallarında çalışanların korunması” şeklinde değiştirilmiş, ayrıca 1. fıkrasında geçen “tarımla uğraşanların” ibaresi “tarım ve hayvancılıkla uğraşanların” şeklinde değiştirilmiş ve madde bu haliyle kabul edilmiştir (Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 10, Sayfa: 592)
Anayasa tasarısı, Danışma Meclisinde kabul edildikten sonra, maddelere uygun olarak gerekçeler hazırlanmıştır. Milli Güvenlik Konseyine sunulan bu tasarıda toprak mülkiyetiyle ilgili bu maddenin gerekçesi, şu şekilde düzenlenmiştir (Danışma Meclisince Kabul Edilen Anayasa Tasarısı ve Gerekçesi, Sayfa: 24):
“Toprak mülkiyeti ile endüstri toplumu aşamasına geçme gayretleri içinde bulunan ülkemizde Devletin toprak mülkiyetine ilişkin ödevleri Anayasada açıkça gösterilmelidir. Madde de bu yapılmıştır,
Devlet birinci planda toprak unsurunun muhal azasını, verimlenmesini sağlayacak, hemen arkasından toprak – insan ilişkisini düzenleyecektir.
Maddenin II nci fıkrası tarım reformu gereği toprak dağıtımının ilkelerini belirtmektedir.
Toprak dağıtımının, topraklarını ekonomik optimal büyüklüklerin altına düşmesi, ülke ekonomisinin tarımdan beklediği amaçlar ve bizzat korunan şahısları zarara uğratır. Bu nedenle toprak büyüklüklerinin optimal ölçünün altıma düşmemesi esası getirilmiştir. Bu optimal büyüklük ise, ülkemizin dahil bulunduğu ekonomik ve siyasî teşkilatlar üyesi bulunan ülkelerdeki esaslara göre belirlenecektir.
Devlet tarafından dağıtılan toprakların daha sonra bölünmesi yolu madde ile yasaklanmıştır. Toprak dağıtılanların, bu topraklan başkalarına devretmeleri hem dağıtma amacına aykırı sorunlar doğurur hem de dağıtıma bağlı meselelerin çözümünü zorlaştırır”
Anayasa tasarısı Danışma Meclisinde kabul edildikten sonra Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu tarafından değerlendirilmiştir. Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu, Danışma Meclisince kabul edilen maddenin ikinci fıkrasında yer alan «Tarım reformu gereği olarak uygulanacak toprak dağıtımında, o yöredeki Devlete ait amaca uygun topraklarla ıslah yoluyla tarıma elverişli hale sokmaya müsait topraklardan ve özel mülkiyete ait olup işletilmeyen veya verimsiz işletilen toprakların bu amaçla kamulaştırılmış olan kısımlarından yararlanılır.» şeklindeki hükmü, toprak reformunun uygulanmasında Anayasa hükmü ile zorunlu bir sırayı öngördüğü, dolayısıyla toprak reformunun uygulanmasına engel olabilecek biçimde düzenlendiği gerekçesi ve bu konuda kanunla düzenleme yapılmasına imkân vermek amacıyla madde metninden çıkarmış ve dağıtılan toprağın öngörülen şekilde işletilmemesi halinde toprağın Devletçe geri alınmasına ilişkin esasların da kanunla belirtileceği hükmünü eklemiştir. (Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu Raporu, Sayfa: 71, Alıntı: Milli Güvenlik Konseyi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 498) Anayasa Komisyonunca kabul edilen metin şu şekildedir:
Madde 44 – Devlet, toprağın verimli olarak işletilmesini korumak ve geliştirmek, erozyonla kaybedilmesini önlemek ve topraksız olan veya yeter toprağı bulunmayan çiftçilikle uğraşan köylüye toprak sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri alır. Kanun, bu amaçla, değişik tarım bölgeleri ve çeşitlerine göre toprağın genişliğini tespit edebilir. Topraksız olan veya yeter toprağı bulunmayan çiftçiye toprak sağlanması, üretimin düşürülmesi, ormanların küçülmesi ve diğer toprak ve yeraltı servetlerinin azalması sonucunu doğuramaz.
Bu amaçla dağıtılan topraklar bölünemez, miras hükümleri dışında başkalarına devredilemez ve ancak dağıtılan çiftçilerle mirasçıları tarafından işletilebilir. Bu şartların kaybı halinde, dağıtılan toprağın Devletçe geri alınmasına ilişkin esaslar kanunla düzenlenir.”
Milli Güvenlik Konseyinde yapılan görüşmelerde maddede herhangi bir değişiklik yapılmamış (Milli Güvenlik Konseyi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 351) ve madde bu haliyle yasalaşmıştır.
Ayrıca 45. madde aşağıdaki şekilde yasalaşmıştır:
“Madde 45 – Devlet, tarım arazileri ile çayır ve meraların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, tarımsal üretim planlaması ilkelerine uygun olarak bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak maksadıyla, tarım ve hayvancılıkla uğraşanların işletme araç ve gereçlerinin ve diğer girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırır.
Devlet, bitkisel ve hayvansal ürünlerin değerlendirilmesi ve gerçek değerlerinin üreticinin eline geçmesi için gereken tedbirleri alır.”
Bu maddelerin uygulanması amacıyla 1984 yılında 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu, 2005 yılında da Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu yürürlüğe konulmuştur.
