Kentsel Dönüşüm Alanları Nasıl Belirlenir? Kentsel Dönüşüm Alanı Belirlenmesinin Şartları Nelerdir?

5393 sayılı Belediye Kanununun 73. maddesi, kentsel dönüşüm uygulamalarını düzenlemektedir. Kentsel dönüşümün aşamaları, dönüşüm yapılacak alanda kamunun mülkiyetinde ya da kullanımında bulunan alan bulunup bulunmadığına göre değişmektedir. Kanun, kamunun mülkiyetinde bulunan alanların 73. madde kapsamında kentsel dönüşüm alanı ilan edilmesini özel bir usule tabi kılmıştır.

Kentsel Dönüşüm Alanı Belirlenmesinin Şartları

5393 sayılı Belediye Kanununun 73. maddesi, kentsel dönüşüm uygulamalarını düzenlemektedir. 5393 sayılı Kanun’un 73. maddesi, kentsel dönüşüm yapılabilmesini belirli şartlara tabi kılmıştır.

Kentsel Dönüşüm Alanlarının Belirlenmesinde Takdir Hakkı

Bu maddenin 1. fıkrası belediyelerin konut alanları, sanayi alanları, ticaret alanları, teknoloji parkları, kamu hizmeti alanları, rekreasyon alanları ve her türlü sosyal donatı alanları oluşturmak, eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek, kentin tarihi ve kültürel dokusunu korumak veya deprem riskine karşı tedbirler almak amacıyla kentsel dönüşüm uygulamaları yapabileceğini, bir alanın kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak ilan edilebilmesi için bu sayılan hususlardan birinin veya bir kaçının gerçekleşmesi gerektiğini hüküm altına almıştır. Dolayısıyla ancak madde metninde sayılan amaçlarla kentsel dönüşüm uygulamaları yapılabilmesi mümkündür.

Maddenin 1. fıkrasının 5998 sayılı Kanunla değişmeden önceki şeklinde “Belediye, kentin gelişimine uygun olarak eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek; konut alanları, sanayi ve ticaret alanları, teknoloji parkları ve sosyal donatılar oluşturmak, deprem riskine karşı tedbirler almak veya kentin tarihî ve kültürel dokusunu korumak amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilir.” hükmü yer almaktaydı. Daha sonra bu fıkra, yukarıda belirtiğimiz şekilde değiştirilmiştir.

Maddede yapılan bu değişiklik bazı yazarlarca (örneğin Aydınlı ve Kaya, 2013: 460) kentsel dönüşümün amaç yönünden oldukça genişletildiği şeklinde yorumlanmaktadır (ayrıca Koray, 2013). Bu yazarlara göre maddenin eski şeklinde dönüşüm sadece “eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek, kentin tarihi ve kültürel dokusunu korumak veya deprem riskine karşı tedbirler almak” amacıyla yapılabiliyordu, dolayısıyla 5998 sayılı Kanunla yapılan değişiklik bu yönde ciddi bir genişlemeye neden olmuştur.

Ancak bu görüşe katılma imkanı yoktur. 73. maddenin 1. fıkrasının hem eski, hem de yeni halini dikkatle incelersek kentsel dönüşümün amacı yönünden ciddi bir farklılığı bulunmadığı görülecektir.

Kentsel dönüşümde genişleme sağlayan asıl değişiklik kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı olarak ilan edilecek alanın; üzerinde yapı olan veya olmayan imarlı veya imarsız alanlar olmasının takdiri münhasıran belediye meclisinin yetkisinde olduğunun hüküm altına alınmasıdır. Dolayısıyla bu değişiklikle, üzerinde yapı olmayan alanlarda ve imarsız alanlarda dönüşüm yapılmasının önü açılmıştır diyebiliriz. Oysa ki bu durum kentsel dönüşüm kavramı ile çelişmektedir. Kentsel dönüşüm, kavramın adından da rahatlıkla anlaşılacağı üzere, mevcut fakat eskimiş, köhnemiş, harap hale gelmiş yapıların dönüştürülmesi anlamına gelmektedir. Dolayısıyla kentsel dönüşümün “kentin dokusunu bozan sorunların giderilmesi, eskiyen kısımların yeniden inşa ve restore edilmesi” anlaşılması ve uygulanması gerekir.

Zaten 73. maddenin 1. fıkrasında 5998 sayılı Kanunla yapılan değişiklikten sonra dahi idari yargı tarafından verilen kararlarda kentsel dönüşümün evrensel amaçlarından uzaklaşacak şekilde üzerinde yapı olmayan alanlarda ve imarsız alanlarda dönüşüm yapılmasının hukuka aykırı bulunduğu görülmektedir (Aydınlı ve Kaya, 2013: 461).

Örneğin Ankara 15. İdare Mahkemesi’nin E: 2010/380, K: 2011/98 sayılı kararında “kentsel dönüşüm kavramı, planlamada ‘kent yenileme’ yaklaşımları içinde yer alan bir planlama ve müdahale biçimi olarak tanımlanabileceği, kent yenilemenin, kentin zaman içinde eskiyen veya boşalan veya işlevini yitiren alanlarının yenilenmesi işlemi olduğu, yenilemeye konu olan bölgelerin genellikle fiziksel açıdan bir ‘çöküntü’ alanına dönüşmüş yerler olsa da; yenileme işlemi sadece fiziksel açıdan yenilenmeye ve müdahaleye gereksinim duyan yerler ile sınırlı kalmayıp, ekonomik ve toplumsal açıdan canlılığını yitiren yerlerde de yapıldığı, dünyada yenileme yaklaşımları ve bunun bir alt başlığı olarak dönüşüm yaklaşımlarının ne gerekçelerle yapıldığı dikkate alındığında, bu müdahale türünün mevcut yapılı bir kentsel alanı konu aldığının görülmekte olduğu, hem yenileme yaklaşımlarının hem de kentsel dönüşüm yaklaşımının yapılı çevrenin dönüştürülmesine ilişkin müdahale biçimlerini içerdiği, dava konusu işlem ise, kentin dışında kentsel gelişmenin olmadığı bir tarım alanının yeni gelişim alanı olarak konut kullanımı için planlanmasına ilişkin olduğu, mevcutta büyük çoğunluğu boş olan ve kentsel gelişmenin bulunmadığı bir tarım alanında konut gelişimi öngörülerek planlama ve geliştirme sürecinin kentsel dönüşüm tanımlarıyla hiçbir ilgisi bulunmadığı, ‘Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanı’ Projesi olarak adlandırılan ve benimsenen bir yaklaşımda bahsi geçen ‘Gelişmenin’, zaten yıllardır mevcut yasal çerçeve ile ve mevcut uygulama araçlarıyla yapılan kentsel gelişmeden farklı bir kavram olduğu, bir alanın alışılagelmiş kentsel gelişme araçlarından farklı bir biçimde ele alınarak planlanmayı gerektiriyorsa, buranın ‘Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanı’ olarak tanımlanmasının söz konusu olabileceği, bu durumda bu terimde geçen ‘Gelişimin’ yine daha önce gelişmiş bir alanın müdahale edilerek dönüştürülmesi ve yeniden geliştirilmesi olarak anlaşılması gerektiği, dolayısıyla yapılaşmamış boş alan olan ve tarım alanlarının bulunduğu, dava konusu alanın Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanı kapsamında değerlendirilmesinin, şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarıyla bağdaşmadığı, bir tarım alanının ‘Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanı’ olarak tanımlanması ve ardından bu tanım altında burada alışılagelmiş imar planı yaklaşımıyla konut alanı geliştirilmesi işleminin, kendi imar mevzuatımızla bağdaşmayan bir yaklaşım olduğu gibi, dünyanın hiç bir yerinde görülmemiş bir plan yaklaşımı olduğu, bu yönüyle şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına, evrensel olarak kabul edilen kentsel dönüşüm kavramı ve uygulamalarına ilişkin esas ve yaklaşımlara tamamen aykırı olduğu” ifade edilmiştir. Bu karar Danıştay 6. Dairesi’nin E: 2011/5490, K: 2015/973 sayılı kararı onanmıştır.

Dolayısıyla 73. maddenin şu an yürürlükte olan metnine göre kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı olarak ilan edilecek alanın; üzerinde yapı olan veya olmayan imarlı veya imarsız alanlar olmasının takdiri münhasıran belediye meclisinin yetkisinde olsa da idari yargı kentsel dönüşümü, eskiyen, köhneleşen ve yıpranan kentsel alanların dönüştürülmesi veya yeniden inşası olarak algılamaktadır.

Kentsel Dönüşüm Alanlarının Belediye ve Mücavir Alan Sınırları İçerisinde Kalması

Bir alanın kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak ilan edilebilmesi için bu alanın belediye veya mücavir alan sınırları içerisinde bulunması şarttır. Zaten 5393 sayılı Kanun’a göre sadece belediyeler ve büyükşehir belediyeleri dönüşüm yapmaya yetkili olduğuna göre, bu yetkinin de sadece belediye veya mücavir alan sınırları içerisinde uygulanabilecek olması şaşırtıcı bir durum değildir.

Kentsel Dönüşüm Alanlarının Belirlenmesinde Alan Büyüklüğü

73. maddenin 2. fıkrasına göre, kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı olarak ilan edilecek alanın büyüklüğünün en az 5, en çok 500 hektar arasında olması gerekmektedir. Toplamı 5 hektardan az olmamak kaydı ile proje alanı ile ilişkili birden fazla yer, tek bir dönüşüm alanı olarak belirlenebilir.

Kamu Mülkiyetinde Bulunan Alanlar İçin Bakanlar Kurulu Kararı Alınması

Kamunun mülkiyetinde veya kullanımında olan yerlerde kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı ilan edilebilmesi ve uygulama yapılabilmesi için ilgili belediyenin talebi ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca bu yönde karar alınması gerekmektedir.

Belediye Meclisi Kararı

Eğer kentsel dönüşüm gerçekleştirilecek alan içerisinde kamunun mülkiyetinde ya da kullanımında bulunan alanlar söz konusu değil ise kentsel dönüşüm alanının belirlenebilmesi için belediye meclisi kararı alınması yeterlidir.

Her ne kadar 73. madde kentsel dönüşüm ve gelişim alanını; “konut alanları, sanayi alanları, ticaret alanları, teknoloji parkları, kamu hizmeti alanları, rekreasyon alanları ve her türlü sosyal donatı alanları oluşturmak, eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek, kentin tarihi ve kültürel dokusunu korumak veya deprem riskine karşı tedbirler almak amacıyla ilgili belediyenin talebi ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alanı” olarak tarif etmiş ise de bu tanım ve uygulama daha ziyade içerisinde kamunun mülkiyetinde ya da kullanımında alanlar bulunan yerlerin dönüşüme tabi tutulması açısından geçerlidir. Bunun dışındaki alanlarda belediye meclisinin kararı yeterlidir.

Büyükşehirlerde Büyükşehir Belediye Meclisinin Kararı

Büyükşehirlerde kentsel dönüşüm için büyükşehir belediye meclisinin kararı gerekir. Büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde ilçe ve ilk kademe belediyelerince yapılacak dönüşüm uygulamaları için ilk önce büyükşehir belediyesi meclisinin, sonrasında ise ilçe belediye meclisinin bu konuda karar alması şarttır.

Kamunun Mülkiyetinde ya da Kullanımında Bulunan Yerler İçin Cumhurbaşkanı Kararı

5393 sayılı Kanun’un 73. maddesinin 1. fıkrasına göre, kamunun mülkiyetinde veya kullanımında olan yerlerde kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı ilan edilebilmesi ve uygulama yapılabilmesi için ilgili belediyenin talebi ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının teklifi üzerine Cumhurbaşkanınca bu yönde karar alınması şarttır. 

5393 sayılı Kanun’un 73. maddesinin 1. fıkrasına göre, kamunun mülkiyetinde veya kullanımında olan yerlerde kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı ilan edilebilmesi ve uygulama yapılabilmesi için ilgili belediyenin talebi ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının teklifi üzerine Cumhurbaşkanı nca bu yönde karar alınması şarttır.

Buradaki “kamunun mülkiyetinde veya kullanımında olan yerler” ibaresini, kentsel dönüşüm yapılacak alanın tamamının kamunun mülkiyetinde veya kullanımında olması olarak algılamamak gerekir. Özel mülkiyete tabi alanlar arasında, kamunun mülkiyetinde veya kullanımında olan yerler var ise bu alanın tamamında dönüşüm yapabilmek için Cumhurbaşkanı kararı şarttır.

Kamunun mülkiyetinde ya da kullanımında bulunan alanların kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı olarak belirlenmesine ilişkin hususlar, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yayınlanan Kamunun Mülkiyetinde veya Kullanımında Olan Yerlerde Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanı İlân Edilmesinin Usul ve Esaslarına İlişkin Tebliğ ile açıklanmıştır.

Tebliğ öncelikle finansal durum şartını düzenlemektedir. Tebliğin 4. maddesine göre kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak ilân edilmesi planlanan alandaki gayrimenkullerden bazılarının kamulaştırılmasının gerekebileceği de gözetilerek, belediye bütçesinde gerekli tedbirlerin alınması şarttır. Ayrıca alanın tespitinde 5393 sayılı Belediye Kanununda belirtilen şartlar aranır.

Kamunun mülkiyetinde ya da kullanımında bulunan alanların kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı olarak belirlenmesinin ilk aşaması alan tespitine ilişkin hazırlıklardır. Tebliğin 5. maddesine göre belediye tarafından, kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak ilân edilmesi planlanan alanın sınırları hâlihazır harita üzerinde koordinatlı olarak belirlenir.

Bu aşamadan sonra belediye, kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak ilân edilecek alan içerisinde kamunun mülkiyetinde veya kullanımında bulunan gayrimenkullere ilişkin olarak ilgili kamu kurum ve kuruluşuna yazılı olarak bilgi verir.

Sonrasında gerekçe raporu hazırlanır. Tebliğe göre gerekçe raporu bir alanın kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak ilân edilebilmesi için 5393 sayılı Kanunun 73. maddesinin birinci fıkrasında belirtilen kriterlerden en az birisine sahip olduğunu ve alanın mevcut kullanım fonksiyonları, bölgenin nüfusu, bina stoğu ve sosyo ekonomik durumu da dikkate alınmak suretiyle teklifin hangi gerekçeye dayanılarak yapıldığını belirten, teknik ve konusunda uzman kişilerden teşkil olunan bir heyet tarafından tanzim edilen açıklayıcı raporu ifade etmektedir.

Daha sonra kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı ile ilgili olarak bir dosya hazırlanır. Tebliğin 6. maddesine göre belediye tarafından, mevcut durumun tespiti için; gerekçe raporunu, her biri ayrıca CD’ye de kaydedilmiş olmak üzere, alanın hâlihazır yapısına ilişkin bilgileri ve haritaları, kadastral bilgileri, kamunun mülkiyetinde veya kullanımında olan gayrimenkullerin bilgilerini ve bu gayrimenkullere ilişkin olarak ilgili kamu kurum ve kuruluşuna bilgi verdiğine dair yazıyı, ada-parsel listesini, alan sınırlarını gösteren krokiyi ve koordinat listesini, var ise 1/1.000 ölçekli uygulama imar planını ve 1/5.000 ölçekli nâzım imar planını, milletlerarası anlaşmalardan doğan kazanılmış haklara ilişkin bilgileri, datum ve projeksiyon bilgilerini ve alan ve çevresine ait yüksek çözünürlüklü ve güncel ortofoto veya uydu görüntüsü gibi raster veriler üzerinde çizilmiş olan planı ihtiva eden bir dosya hazırlanır.

Sonrasında, söz konusu alanın kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı olarak belirlenmesi konusunda meclis kararı alınır.

Daha sonra kentsel dönüşüm ve gelişim alanı ilânına ilişkin belediye meclisi kararı, hazırlanan dosya ile birlikte Çevre ve Şehircilik Bakanlığına gönderilir. Bu Bakanlık; kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak ilân edilmesi talep edilen alanın, afet riski altındaki alanlar ve yenileme alanları gibi diğer alanlar ile bir ilişkisinin bulunup bulunmadığı yönünden gerekli incelemeyi yapar.

Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından, talep dosyası üzerinde yapılan inceleme neticesinde, herhangi bir eksiklik bulunmadığının tespit edilmesi üzerine, kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak ilân etmeye ilişkin talep, teklif olarak Cumhurbaşkanına sunulur. Cumhurbaşkanı kararının Resmi Gazete’de yayımlanmasını müteakiben o alan kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak ilan edilmiş olur.

Kentsel Dönüşüm Kararına Karşı Nasıl Dava Açılır?

Danıştay Altıncı Dairesi’nin 30.03.2012 tarihli ve E: 2011/4980, K: 2012/1426 sayılı kararında “kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı sınırının kabul edilmiş olduğu meclis kararının plan niteliğinde bir düzenleyici idari işlem olmadığı, proje alanı sınırını işlemin bundan sonra yapılacak planlara altlık oluşturacağı, ilan edilmiş olsa bile bu işleme karşı dava açma süresinin ilan tarihinden değil, öğrenme tarihinden itibaren başlayacağı” ifade edilmiştir.

Ancak bu karara pek çok yönden getirilebilecek eleştiriler söz konusudur. Bir alanın Belediye Kanunu’nun 73. maddesi kapsamında kentsel dönüşüm alanı ilan edilmesi, o alanda bulunan taşınmazlar hakkında pek çok ciddi sonuç doğurmaktadır. Her şeyden önce özellikle büyükşehir belediyelerinde bir alanın kentsel dönüşüm alanı ilan edilmesi, o alandaki her ölçekte plan yapma yetkisinin büyükşehir belediyelerine geçmesine neden olmaktadır. Bunun yanı sıra kentsel dönüşüm alanı olarak belirlenen alanlarda, maliklerin kendilerinin uygulama yapamayacağı durumlarda dönüşüm yapmakla yetkili kamu idareleri, kamulaştırma yapabilme yetkisine sahip olmaktadırlar. Bu idareler aynı zamanda söz konusu alanda projeyi gerçekleştirmekle görevli ve yetkili hale gelmektedirler. Dolayısıyla bir alanın kentsel dönüşüm alanı olarak ilan edilmesi, bu alanın statüsü hakkında ciddi neticeler doğurmaktadır.

Elbette ki bu kararlar, plan niteliğinde değildir ve sonradan yapılacak nazım ve uygulama imar planlarına altlık teşkil etmektedirler. Ancak bu durum bu işlemlerin düzenleyici idari işlem olma niteliğini bertaraf etmez.

İkinci olarak, kentsel dönüşümle ilgili 73. maddede pek çok yerde bu kararların ilan edilmesinden bahsedilmiştir. 73. maddede 8 kez “kentsel dönüşüm ve gelişim alanı ilan” edilmesinden bahsedilmiştir. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. maddesinde ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı ifade edilmiştir. Buradaki ifadeden ilanı gereken işlemlerin (istisnalar olmakla birlikte) düzenleyici idari işlem olarak kabul edildiği görülmektedir.

Öte yandan kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak belirlemeye ilişkin işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin öğrenme tarihinden başlayacağını ve bu işlemlerin düzenleyici idari işlem olmadığını kabul etmek, kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak belirlemeye ilişkin kararların taşınmaz maliklerine tebligat zorunluluğu doğurur ki, 73. maddede 8 kez “kentsel dönüşüm ve gelişim alanı ilan” edilmesinden bahsedildiği dikkate alındığında, bunun 73. maddeyle pek uyumlu olmayacağı görülecektir.

Danıştay’ın söz konusu kararında, ilandan haberi olmayan vatandaşların dava açma tarihini kaçırabilecekleri endişesi söz konusu olmuş olabilir. Ancak kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak belirlemeye ilişkin işlemler, düzenleyici idari işlemler olarak kabul edildiğinde dava açma süresi konusunda taşınmaz maliklerine ciddi kolaylık sağlanmış olacaktır.

Çünkü 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7/4. maddesine göre “İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz.” Bu kapsamda, aşağıda açıklanacağı üzere, uygulama işlemi üzerine açılacak davalarda kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak belirlemeye ilişkin Bakanlar Kurulu ya da belediye meclisi kararının da iptalinin istenebilmesi mümkündür.

Uygulama İşlemi Üzerine Dava Açılması Durumu

Bir alanın kentsel dönüşüm alanı olarak ilanına ilişkin karar düzenleyici işlem olarak kabul edildiğinde bu alandaki imar planları, kamulaştırma işlemleri, proje işlemleri, kentsel dönüşüm alanı ilanının uygulama işlemi niteliğini haiz olacaktır.

Bundan dolayı bu işlemlere karşı açılacak davalarda alanın kentsel dönüşüm alanı olarak ilanına ilişkin kararında iptali istenebilecektir.