Parselasyon İşlemlerinde Düzenleme Alanının Belirlenmesiyle İlgili Kurallar

Arazi ve arsa düzenlemesinin ilk aşamalarından biri, düzenleme alanının tespitidir. Düzenleme alanı, belediye veya il encümeni tarafından sınırı tespit edilerek, düzenlenmesine (bir başka ifadeyle arsaya dönüştürülmesine) karar verilen sahadır. Bu sahanın sınırları ise düzenleme sınırı olarak adlandırılmaktadır.

Düzenleme sahasının belirlenmesi aşaması ile düzenleme sınırının geçirilmesi aşaması birbirinden farklıdır. Düzenleme sahasının belirlenmesi, düzenleme yapılacak alanın encümen tarafından kabaca (örneğin mahalle ya da imar adası bazında) belirlenmesidir. Düzenleme alanının bu şekilde belirlenmesi, hukuki hiçbir sonuç doğurmaz; hukuki sonuç ancak düzenleme sınırının geçirilmesi sonrasında düzenleme alanında kalan parsellerin encümen kararında tek tek belirtilmesi sonucu ortaya çıkar.

Arazi ve arsa düzenlemesi yapacak idarelerin, düzenleme alanını belirlemede, belirli bir takdir hakları bulunsa da gerek yasal ve gerekse pratik bazı nedenlerle, düzenleme sahasını belirlerken bazı ilkelere uymaları, uygulamanın sıhhati açısından önem taşımaktadır. Örneğin sadece imar planı bulunan alanlarda düzenleme yapılması mümkündür. Ayrıca düzenleme alanının, DOP dengeli çıkacak ve tüm maliklerin eşit şekilde külfete katlanacakları şekilde belirlenmesi gerekir. Bu ilkelere uyulmaması işlemi şekil yönünden sakat hale getirir.

Çalışmanın bu kısmında, belediyeler ve il özel idareleri tarafından yapılan arazi ve arsa düzenlemesi işlemlerinde, düzenleme alanının tespiti ve düzenleme sınırının geçirilmesi ile ilgili temel ilkeler irdelenecek, bu ilkelerde ortaya çıkan yanlışlık ve eksikliklerin, arazi ve arsa düzenlemesine etkileri açıklanacaktır.

1. Arazi ve Arsa Düzenlemesi Yapılabilmesi İçin İmar Planı Şartı

Bu konu hakkında şu yazımıza bakabilirsiniz: Parselasyon Yapılabilmesi İçin İmar Planı Şartı

2. Düzenleme Sonucu Oluşturulacak İmar Parseli Sayısının Bir Önceki Yıl Verilen İnşaat Ruhsatından Az Olmaması Gerekliliği

Düzenleme sonucu oluşturulacak imar parseli sayısının bir önceki yıl verilen inşaat ruhsatından az olmaması gerekliliğine dair eski yönetmeliğin 5. maddesinde yer alan kurala, Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmelikte yer verilmemiştir.

Sadece Yönetmeliğin 5. maddesinde “Belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyeler, belediye encümeni kararı ile; dışında ise valilikler, il idare kurulu kararı ile 5 yıllık imar programlarına öncelik tanımak ve beldenin inkişaf ve ihtiyaç durumuna göre, imar planları ile getirilen tüm kullanım alanlarını hazır bulunduracak şekilde düzenleme sahalarını tespit etmek ve kesinleşen uygulama imar planlarına göre parselasyon planlarını yaparak yeterli miktarda parseli oluşturmak mecburiyetindedir.” hükmü yer almıştır. Görüldüğü üzere burada “yeterli miktarda parseli oluşturmak” mecburiyeti getirilmiştir.

3. Yapılaşmış Alanla İrtibatlı ve Şehrin Gelişme Yönündeki Alanların Tercih Edilmesi

Düzenleme alanının yapılaşmış alanla irtibatlı ve bu alanın devamı olacak şekilde belirlenmesi gerekir; aksi halde yapılaşmış alandan kopuk olarak iskâna açılacak bir alanın, yapılaşmış alanla irtibatlandırılması, özellikle altyapı hizmetleri açısından sorun olacaktır (Çelik, Kemal (2006) Planlama ve İmar Kanunu Uygulaması, Arazi ve Arsa Düzenlemesi, s: 200).

Bunun yanı sıra düzenleme alanı belirlenirken şehrin gelişme yönü de dikkate alınarak yoğun yapılaşma isteklerinin olduğu bölgelere öncelik verilmelidir (Koçak, Hüseyin ve Beyaz, Metin (2007) İmar Uygulamaları, s: 51).

4. Düzenleme Alanının, Düzenleme Ortaklık Payının ve Kamu Tesisleri Alanına Tahsis Payının Dengeli Çıkmasını Sağlayacak Şekilde Belirlenmesi

Arazi ve arsa düzenlemesi sınırları ile dayanağı olan imar planı sınırlarının mutlaka çakışması zorunlu olmayıp imar planlarının parça parça imar düzenlemesine tabi tutulması mümkündür. Aynı şekilde, etap etap yapılan imar planı doğrultusunda düzenleme sınırları belirlenerek parselasyon yapılması da, Danıştay 6. Dairesi tarafından hukuka aykırılık görülmemiştir.

Danıştay 6. Dairesi, 19.02.1997, E:1996/2577, K:1997/828: Etap etap yapılan imar planı doğrultusunda düzenleme sınırları belirlenerek parselasyon yapılmasında hukuka aykırılık bulunmadığı gibi, altı bölge halinde belirlenen düzenleme alanlarının her birinden farklı oranlarda düzenleme ortaklık payı alınmasının bu alanların niteliğinin farklı olmasından kaynaklandığı. 

Üstelik farklı etaplarda farklı DOP ortaya çıkması da, parselasyon işlemini hukuki açıdan sakatlamaz. Fakat bu etaplama yapılırken DOP hesabının iyi bir şekilde yapılması gerekir.

DOP uygulamasının amacı, belediyelerin, umumi hizmetler için ihtiyaç duydukları taşınmazları kamulaştırma yapmak zorunda kalmadan elde etmeleridir. Eğer bir uygulama imar planının uygulanması amacıyla yapılan farklı parselasyon işlemlerinde düzenleme alanı, DOP dengeli çıkacak şekilde belirlenmez ise, kamu alanlarının düşük olduğu bazı alanlarda DOP, alınabilecek an fazla miktarın (%45) altında kalacaktır. Bunun tam tersine kamu alanlarının fazla olduğu alanlarda da DOP kanuni sınırın üstünde çıkacak ve belediyeler ve Hazine (ilköğretim tesisleri ve karakol alanları için) kamulaştırma yapmak zorunda kalacaktır.

Üstelik düzenleme alanının, DOP dengeli çıkacak şekilde belirlenmemesi, kamu alanlarının yoğun olduğu yerde bulunan taşınmazlardan daha fazla, diğerlerinden ise daha az DOP alınmasına neden olacaktır. Bu durum ise plan bütününde taşınmaz malikleri açısından adaletsiz uygulamalara neden olabilmektedir (Ülger, Enver ve Demir, Hülya (2001) “İmara Aykırı ve Kaçak Yapılaşmış Alanlarda Arsa Düzenlemesi Seçeneği”, s: 116).

Bu nedenle, düzenlemeye giren taşınmazlardan alınacak DOP’un dengeli çıkabilmesi, idarelerin kamulaştırma yapmak durumunda kalmaması için düzenleme alanı; DOP dengeli bir şekilde karşılayacak büyüklükte ve şekilde belirlenmelidir (İnam, Şaban (1989) Arazi ve Arsa Düzenlemesinde 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. Madde Uygulamaları, s: 32; Koçak, Hüseyin ve Beyaz, Metin (2007) İmar Uygulamaları, s: 53). Bu husus, AAD Uygulama Yönetmeliğinin 7. maddesinde şu şekilde düzenlenmiştir: “Düzenleme sahasının tespitinde; düzenleme ile iskâna açılacak sahanın imar planı ile getirilmiş park, otopark, yeşil saha ve umumi hizmet alanlarının sağlanması için bu alanların, düzenlemeye giren parsellerden dengeli olarak alınacak DOP ile karşılanmasına dikkat edilir.”

Ayrıca Bayındırlık ve İskân Bakanlığının (son düzenlemelere göre Çevre ve Şehircilik Bakanlığının) 05.04.2004 tarihli ve 3401 sayılı Genelgesine göre, düzenleme alanı belirlenirken, bu düzenleme ile yerleşime açılacak alanın, imar planında gösterilen yol, meydan, otopark, park, çocuk bahçesi, yeşil alan, ibadet yeri, karakol, ilk ve ortaöğretim kurumlan vb., gibi umumi hizmet alanları ihtiyacı için gerekli olan DOP’un, düzenlemeye giren parsellerden dengeli olarak ve hakkaniyete uygun bir şekilde alınmasını sağlayacak şekilde belirlenmelidir.

Üstelik düzenleme alanının, DOP dengeli çıkacak şekilde belirlenmesi, belediyeler açısından sadece bir tavsiye değil, aynı zamanda hukuki bir zorunluluktur. Danıştay 6. Dairesi, 07.04.1997, E:1996/2154, K:1997/1864: Düzenleme sahasının tespitinde; düzenleme ile iskâna açılacak sahanın imar planı ile getirilmiş park, otopark, yeşil saha ve umumi hizmet alanlarının sağlanması için bu alanların düzenlemeye giren parsellerden dengeli olarak alınacak DOP ile karşılanmasına dikkat edileceği. 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlemesi ile ilgili Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 5’inci maddesinde, belirlenen düzenleme sahasının bir müstakil imar adasından daha küçük olamayacağı, ancak imar adasının büyük bir kısmının imar mevzuatına uygun bir şekilde teşekkül etmiş olması nedeniyle yeniden düzenlenmesine ihtiyaç bulunmaması ve diğer kısmının da birkaç taşınmaz malın tevhit ve ifraz yoluyla imar planı ve imar mevzuatına uygun imar parsellerinin elde edilmesinin mümkün olduğu hallerde, adanın geri kalan kadastro parsellerinin müstakil bir imar düzenlemesine konu teşkil edebileceği kurala bağlanmış, aynı yönetmeliğin 6’ncı maddesinde düzenleme sınırının ne şekilde geçirileceği gösterilmiş ve 7’nci maddesinde de düzenleme sahasının tespitinde; düzenleme ile iskâna açılacak sahanın imar planı ile getirilmiş park, otopark, yeşil saha ve umumi hizmet alanlarının sağlanması için bu alanların düzenlemeye giren parsellerden dengeli olarak alınacak DOP ile karşılanmasına dikkat edileceği öngörülmüş bulunmaktadır. Yukarıda yer alan kuralların değerlendirilmesinden, kamu alanlarının sağlanması açısından parselasyon işleminin en az bir ada düzeyinde saptanması ve bu şekilde parselasyon işlemine tabi tutulan parsellerden alanları oranında DOP alınması gerekmektedir. Kısmi parselasyon işlemi sonucunda DOP alınması parselasyon işlemi dışında kalan kısımlardan hiç DOP alınmaması sonucunda parselasyon işlemine tabi tutulan parsel sahiplerine fazladan bir yük getireceği sonucunu doğurur, bu nedenlerle dava konusu işlemin iptaline karar verilmesinde sonucu itibariyle isabetsizlik görülmemiştir.

Danıştay 6. Dairesi 27.03.2002 tarihli ve E:2001/747, K:2002/1901 sayılı kararında, tamamı kamu kullanımına ayrılan taşınmazlardan oluşan bir alanda parselasyon yapılmasının mevzuata uygun olmadığını vurgulamıştır (Şimşek, Suat (2010) İmar Hukuku, s: 471).

Bu nedenle düzenleme alanı; DOP dengeli bir şekilde karşılayacak büyüklükte belirlenmelidir (Şimşek, Suat (2010) İmar Hukuku, s: 472). Bu şekilde, düzenleme sahasında yer alacak Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve ortaöğretim kurumları, yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol gibi kamu hizmet ve tesisleri için ihtiyaç duyulan alanların, tüm parsel maliklerinin eşit ölçüde katılımı ile DOP’tan sağlaması ve böylece kamu külfetlerinin dengeli bir şekilde dağılımının gerçekleştirilmesi sağlanmalıdır. Danıştay 6. Dairesi, 25.06.1990, E:1989/2266, K:1990/1426: Düzenleme işleminin yapılması sırasında göz önüne alınması gerekli en önemli hususun, düzenleme alanında yer alan, yeşil alan, terminal alanı vs. gibi kamu hizmet ve tesislerine tüm parsel maliklerinin eşit ölçüde katılımını sağlamak ve bu yolla kamu külfetlerinin dengeli dağılımını gerçekleştirmek olduğu. 

Bu hususu sağlamak için düzenleme yapılması planlanan alan ve imar planı iyice incelenmeli, DOP yaklaşık olarak belirlenmeli, düzenleme sınırı bu iki unsuru dengeli karşılayacak bir şekilde belirlenmelidir (İnam, Şaban (1989) Arazi ve Arsa Düzenlemesinde 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. Madde Uygulamaları, s: 32 ).

Bu belirlemede, gelişen bilgisayar teknolojisinden yararlanılmalı ve düzenleme alanları, bu alanların her birinde kalan umumi hizmet alanları ve resmi hizmet alanları dengeli ve birbirine yakın oranlarda kalacak şekilde belirlenmelidir. Bu şekilde hem azami oranda DOP alınabileceği için belediyelerin kamulaştırma yapma külfeti en aza indirilecek, hem de imar uygulamalarının en önemli iptal nedenlerinden biri olan dağıtım kurallarının uygulanmasında idareye kolaylık sağlanacaktır (Koçak, Hüseyin ve Beyaz, Metin (2007) İmar Uygulamaları, s: 53) .

5. Bir İmar Adasından Küçük Alanda Parselasyon İşlemi Yapılamaması

Bir diğer kurala göre, düzenleme yapılacak alanın bir imar adasından küçük olmaması gerekir. Bu husus, Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmeliğin 9. maddesinde şu şekilde yer almıştır: “Kamunun mülkiyeti ile Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilen merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri yetkisi içindeki kamu yatırımlarının bulunduğu alanlar hariç olmak üzere, belirlenen düzenleme sahası bir müstakil imar adasından daha küçük olamaz.

Ancak, imar adasının bir kısmının imar mevzuatına uygun bir şekilde teşekkül etmiş olması nedeniyle, yeniden düzenlemesine ihtiyaç bulunmaması halinde adanın geri kalan kadastro parselleri müstakil bir imar düzenlenmesine konu teşkil edebilir.”

Danıştay Altıncı Dairesi de E:2003/326, K:2004/3706 sayılı kararında müstakil bir imar adasından daha küçük bir alanda düzenleme yapılmasının mümkün olmadığını, bu nedenle sadece bir parselin düzenlemeye tabi tutulmasına ilişkin işlemde hukuka uyarlık bulunmadığını vurgulamıştır. Dolayısıyla, düzenleme alanı olarak seçilen sahanın bir imar adasından daha küçük olmamasına dikkat edilmelidir (Şimşek, Suat (2010) İmar Hukuku, s: 4 72).

Fakat bazı durumlarda imar adasından küçük alanlar da düzenleme sahası olarak belirlenebilecektir. Örneğin “kamunun mülkiyeti ile Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilen merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri yetkisi içindeki kamu yatırımlarının bulunduğu alanlarda bir imar adasından küçük alanlarda parselasyon yapılabilir.

Keza, Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmeliğin 9. maddesine göre, imar adasının büyük bir kısmının imar mevzuatına uygun bir şekilde teşekkül etmiş olması nedeniyle, yeniden düzenlemesine ihtiyaç bulunmaması halinde, adanın geri kalan kadastro parselleri müstakil bir imar düzenlemesine konu teşkil edebilir. Buna göre;

1)   Eğer imar adasının bir kısmı imar mevzuatına uygun olarak oluşmuşsa,

2)   İmar adasının bir kısmında birkaç taşınmazın ifraz ve tevhidi ile imar mevzuatına uygun oluşum sağlanabiliyorsa,

Geri kalan parseller bir imar adası kadar olmasa da düzenleme sahası olarak belirlenebilecektir.

Burada “imar adasının büyük bir kısmının teşekkül etmesi” ifraz ve tevhit yoluyla adanın büyük bir kısmının imar parseli haline gelmesi anlamına gelmektedir. Ancak burada iki hususa dikkat etmek gerekir. Birincisi Yönetmelik sadece imar adasının büyük bir kısmının teşekkül etmesi şartını aramıştır, bunu ayrıca bir de imar mevzuatına uygun yapılaşmanın tamamlanmış olması koşulunu eklemek doğru değildir. İkincisi Yönetmelik teşekkül etme şartı aramaktadır ki bu durum kadastro parsellerinin imar parseli haline gelmesi demektir. İmar uygulamasından önce her imar adasına denk gelen kadastro parseli bulunması doğaldır, ancak Yönetmelik bunu yeterli görmemektedir. Bu kadastro parsellerinin imar parseli haline gelmesi de gerekir.

Karşı görüş için bkz. Ersoy, Melih (2000) “İmar Planı Uygulamalarında Düzenleme İşlemi”, s: 10. Yazar’a göre “imar mevzuatına uygun teşekkül etmiş olması halinden yalnızca parsellerin uygunluğu anlaşılmamaktadır. Buradaki ‘teşekkül etme’ ancak yapılaşmanın mevcut olması ile anlam kazanmaktadır. Yoksa her imar adasında mevzuata ve plana uygun tesadüfi kadastral parsellere rastlanabilir. Eğer bunların üzerinde yapılaşma varsa ve bunlar mevzuata ve plana uygun ise o zaman düzenleme sahası dışında bırakılabilirler.”

İkinci şart açısından bakarsak, imar adasının teşekkül etmiş kısımları dışında kalan alanların da ifraz ve tevhit ile imar parseli haline getirilmesinin mümkün olması gerekir. Böyle bir imkan yoksa adanın geri kalan kadastro parselleri müstakil bir imar düzenlemesine konu olamaz.

Bir imar adasının büyük bir kısmının düzenleye tabi tutulmasına rağmen yalnızca küçük bir kısmının düzenleme dışı bırakılması hem yasa ve yönetmeliğe, hem de külfetlerin eşit dağıtılması ilkesine aykırıdır (Kalabalık, Halil (2002) İmar Hukuku (Planlama, Arsa, Yapı, Koruma), s: 275). Danıştay Altıncı Dairesi de 15.01.1996 tarihli ve E:1995/4326, K:1996/235 sayılı kararında, arazi ve arsa düzenlemesinde, bir imar adasının bazı parsellerinin imar uygulamasına tabi tutularak aynı adada bulunup yapılaşmaya elverişli olmayan diğer parsellerin uygulama dışı tutulmasında mevzuata uygunluk bulunmadığına karar vermiştir.

Bunun yanı sıra, en az bir imar adasını kapsamak şartı ile tek bir kadastro parselinde imar uygulaması yapılması mümkündür (Şimşek, Suat (2010) İmar Hukuku, s: 472). TKGM’nin talimatları da bu yöndedir. Adı geçen Genel Müdürlüğün (Fen Dairesi Başkanlığı) 20.07.1996 tarihli ve 976 sayılı talimatında “İlgi yazıda, düzenlemenin imar adasının tamamını kapsadığını ancak bir kadastro parselini içerdiği, tek parselde 18. madde uygulaması yapılıp yapılamayacağı hususunda tereddüt hasıl olduğu belirtilmektedir. İmar Kanununun 18. madde uygulamasında en az bir imar adasını kapsaması durumunda bir parselin de düzenlemeye alınması mümkündür.” ibaresine yer verilmiştir.

Ayrıca 2981 sayılı Kanun’un 10/c maddesine göre yapılan parselasyon işlemlerinde düzenleme sahası parsel bazına kadar daraltılabilir (Çelik, Kemal (2006) Planlama ve İmar Kanunu Uygulaması, Arazi ve Arsa Düzenlemesi, s: 200). Bir başka ifadeyle 10/c uygulamasında düzenleme alanının en az bir imar adası olması zorunluluğu yoktur, parsel bazında da imar uygulaması yapılabilir.

6. Benzer İmar Koşulları Olan Bölgelerin Seçilmesi ve Uygulama İmar Planı Kararlarının Dikkate Alınması

Bayındırlık ve İskân Bakanlığının 05.04.2004 tarihli ve 3401 sayılı Genelgesine göre, arazi ve arsa düzenlenmesi işlemlerinde; düzenleme sınırlarının belirlenmesinde benzer imar koşulları içeren bölgeler seçilmeli ve arazi kullanım türü birbirine yakın olan bölgeler olmasına dikkat edilmelidir.

Aynı Genelgede “1/1000 ölçekli uygulama imar planları genelde konut, turizm, sanayi, ticaret, vb. gibi sektörel kullanımları kapsadığından, anılan bölgelerde kamuya ayrılan sosyal donatı alanları ihtiyaçları da farklı olacağından, yapılacak imar uygulamalarında düzenleme alanının ve sınırının tespit edilmesi işleminde, plan kararlarının uyumluluğunun göz önünde bulundurulması ve kendi içerisinde değerlendirilmesi gerekmektedir.” şeklinde görüş bildirilmiştir.

7. Düzenleme Alanında Bulunan Tüm Parsellerin Uygulamaya Dahil Edilmesi Gerekliliği

Düzenleme sahasında bulunan parsellerin tamamının uygulamaya dâhil edilmesi gerekir. Bunlardan bir kısmının düzenleme dışı bırakılması, hukuka aykırılık teşkil eder. Bayındırlık ve İskân Bakanlığının (son düzenlemelere göre Çevre ve Şehircilik Bakanlığı) 05.04.2004 tarihli ve 3401 sayılı Genelgesine göre düzenleme alanındaki tüm taşınmazlar düzenleme kapsamına alınmalıdır. Danıştay 6. Dairesi’nin 19.04.2001 tarihli ve E:2000/1179, K:2001/2150 sayılı kararında da “Davacıya ait parselin düzenleme sahasında bulunmasına rağmen düzenlemeye alınmamasında hukuka uyarlık görülmediği” ifade edilmiştir.

Danıştay 6. Dairesi, 18.02.2013, E:2011/7373, K:2013/956: Davacıya ait parselin düzenleme sahasında bulunmasına rağmen düzenlemeye alınmamasında hukuka uyarlık görülmediği. Uyuşmazlıkta, düzenleme sahası dışında kalan söz konusu parsellerin düzenleme sınırı içine alınarak, düzenleme sınırı içerisinde bulunan tüm parsellerden düzenleme ortaklık payı kesintisi yapılması gerekirken davacı Hazinenin mülkiyet hakkını zedeler nitelikte kamu kullanımına terk edildiği anlaşılmaktadır. Bu durumda, planda kamu kullanımına ayrılan alanların, düzenlemeye giren tüm taşınmaz maliklerinden eşit oranda alınacak düzenleme ortaklık payı ile karşılanması gerekirken, Hazine taşınmazlarının düzenleme sınırı dışında bırakılarak kamu kullanımına açılmasına neden olan dava konusu parselasyon işleminde hukuka uyarlık bulunmadığından, davanın reddi yolundaki mahkeme kararında hukuki isabet görülmemiştir.