Parselasyon mu İfraz/Tevhit mi? Hangisi Daha Avantajlı?

Parselasyon Yapılmamış Alanlarda İfraz Yapılabilir mi?

Aslında, ifraz ve tevhit işlemleri (ayırma ve birleştirme işlemleri), her ne kadar TKGM’nin uygulaması bu yönde olmasa da, ancak parselasyon yapılmış yerlerde uygulanabilecek işlemlerdir. Henüz 18. madde uygulaması (parselasyon) yapılmamış yerlerde 3194 sayılı İmar Kanunu‘nun 15-16. maddesi kapsamında ayırma ve birleştirme işleminin yapılmaması gerekir.

Konu ile ilgili olarak Bayındırlık ve İskân Bakanlığının (Teknik Araştırma ve Uygulama Genel Müdürlüğü) 31.01.2000 tarihli ve 2023 sayılı Genelgesinde “İmar Kanununun 15. ve 16. maddeleri ile belirtilen ifraz ve tevhit işlemleri, 18. madde kapsamında yapılacak arazi ve arsa düzenlemesinin yerine geçecek bir işlem değildir. Bu maddeler uyarınca yapılacak işlemler, 18. madde uygulaması yapılarak imar parseli oluşturulmuş alanlarda yapılabilecek uygulamalardır.” görüşüne yer verilmiştir. Aynı Bakanlığın 05.04.2004 tarihli ve 3401 sayılı Genelgesinde de 3194 sayılı Kanun’un 18. maddesinin uygulanması gereken alanlarda, arazi ve arsa düzenlemesi yapılmadan 15. ve 16. maddeler göre işlem yapılmaması gerektiği ifade edilmiştir.

Danıştay kararları da 18. madde uygulaması yapılmamış yerlerde 15-16. madde kapsamında ayırma ve birleştirme işleminin yapılamayacağı yönündedir. Örneğin, Danıştay Altıncı Dairesinin E:2000/166, K:2001/946 sayılı kararında “bir alanda ifraz ve tevhit işleminin yapılabilmesi için uygulama imar planının yapılmış ve bu plan uyarınca parselasyon işleminin tamamlanmış olması gerektiği” vurgulanmıştır. Aynı Dairenin 14.10.1992 tarihli ve E:1991/1817, K:1992/3593 sayılı kararında da ifraz ve tevhit işleminin ancak parselasyon işlemi yapılmış yerlerde ve maliklerin muvafakati ile yapılabileceği ifade edilmiştir.

Bu görüşler ve idari yorumlar 7181 sayılı Tapu Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunla 18. madde metnine dahil edilmiştir. 04.07.2019 tarihli ve 7181 sayılı Kanunla, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 15. maddesinde yapılan değişiklikle imar planı bulunan alanlarda, uygulama imar planına uygun olarak öncelikle parselasyon planının yapılması esası benimsenmiştir. Aynı Kanunla yapılan değişikliğe göre imar planı bulunan alanlarda, ifraz ve tevhit işlemleri, parselasyon planı tescil edilmiş alanlarda yapılabilir. Yapılan bu değişikliğin, imar planı bulunan fakat henüz parselasyon yapılmamış alanlarda, ifraz ve tevhitle parsel oluşturulmasının önüne geçme amacı taşıdığı aşikardır.

04.07.2019 tarihli ve 7181 sayılı Tapu Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunla, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 15. maddesinde yapılan değişiklikle imar planı bulunan alanlarda, uygulama imar planına uygun olarak öncelikle parselasyon planının yapılması esası benimsenmiştir. Aynı Kanunla yapılan değişikliğe göre imar planı bulunan alanlarda, ifraz ve tevhit işlemleri, parselasyon planı tescil edilmiş alanlarda yapılabilir.

Yapılan bu değişikliğin, imar planı bulunan fakat henüz parselasyon yapılmamış alanlarda, ifraz ve tevhitle parsel oluşturulmasının önüne geçme amacı taşıdığı aşikardır. Aslında 15. maddenin önceki şeklinde de benzer hükümler vardı:

“İmar parselasyon planı tamamlanmış olan yerlerde yapılacak ifraz veya tevhidin bu planlara uygun olması şarttır… İmar planlarına göre yol, meydan, yeşil saha, park ve otopark gibi umumi hizmetlere ayrılan yerlere rastlayan gayrimenkullerin bu kısımlarının ifrazına veya tevhidine izin verilmez.”

Bu hükümler de parselasyon yapılmamış alanlarda ifraz yapılmasını yasaklamaktaydı. Üstelik Bayındırlık ve İskân Bakanlığının (Teknik Araştırma ve Uygulama Genel Müdürlüğü) 31.01.2000 tarihli ve 2023 sayılı Genelgesinde “İmar Kanununun 15. ve 16. maddeleri ile belirtilen ifraz ve tevhit işlemleri, 18. madde kapsamında yapılacak arazi ve arsa düzenlemesinin yerine geçecek bir işlem değildir. Bu maddeler uyarınca yapılacak işlemler, 18. madde uygulaması yapılarak imar parseli oluşturulmuş alanlarda yapılabilecek uygulamalardır.” görüşüne yer verilmiştir.

Ancak uygulamada parselasyon yapılmamış alanlarda da ifraz yapılabilmekteydi. TKGM, 18. madde uygulaması yapılmamış yerlerde de, 3194 sayılı İmar Kanunu‘nun 15. maddesine göre yapılan ifraz ve tevhit işlemlerini tescil etmekteydi. Bu uygulamada eski 18. Madde Uygulama Yönetmeliğinin 15. maddesinde yer alan “Madde 15- Arazi ve arsa düzenlemesi yapılmış imar adalarındaki bir veya birkaç parselde, meskun alanlardaki kadastro parsellerinde, maliklerin müracaat üzerine imar planı ve mevzuatına uygun olmak şartıyla ifraz ve tevhit işlemleri yapılabilir.” hükmü de etkili olmuştu.

İşte 7181 sayılı Tapu Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunla, bu uygulamaya bir son verme amacıyla değişiklikler yapılmıştır. Ayrıca bazı durumlarda parselasyon yapılmadan da ifraz yapılabileceği hükmü benimsenmiştir.

Buna paralel olarak Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmelik hem parselasyon yapılmadan ifraz yapılamayacağı kuralı, hem de bu kuralın istisnaları açıklanmıştır. Bu Yönetmeliğe göre parselasyon yapılmamış alanlarda ifraz ve tevhit ile ilgili kurallar şu şekilde izah edilebilir:

– Genel kural, ifraz yasağıdır. Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmelik‘in 7. maddesine göre imar planı bulunan alanlarda ifraz ve tevhit işlemleri, aşağıdaki istisnalar dışında ancak parselasyon planı tescil edilmiş alanlarda parsel maliklerinin tümünün muvafakati ile uygulama imar planlarına uygun olarak yapılabilir.

– Genel kural, ifraz yasağı olmakla bunun istisnaları da düzenlenmiştir. İstisnalar şunlardır:

a) Çok sayıda, imar ada ve parseli ile sosyal donatı alanlarının oluşturulması gibi parselasyon nitelikli imar uygulamaları hariç olmak üzere; kamu mülkiyetindeki alanlar ile Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilen merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri yetkisi içindeki kamu yatırımları.

b) Düzenleme alanının büyük bir kısmı yapılaşmış olsa dahi, öncelikle parselasyon planının yapılması esas olmakla birlikte, zemindeki fiili durumdan dolayı İmar Kanununun 18 inci maddesinin uygulanmasının teknik olarak mümkün olmadığı durumlar.

c) Koruma amaçlı imar planı bulunup da, içerisinde bulunan yapılar, parsel cepheleri, minimum parsel büyüklükleri, çekme mesafeleri, tescilli yapılar ve benzeri teknik nedenlerle parselasyon planının tatbikinin mümkün olmadığı durumlar.

ç) Büyük bir kısmı uygulama imar planına uygun şekilde oluşan imar adalarının geri kalan kısımları.

– İstisna uygulanmasının gerekçesi, ayrıntılı bir teknik rapor ile açıklanmalıdır. Yönetmeliğin 7. maddesinin 3. fıkrasına göre istisnai durumlarda, ifraz ve tevhit işlemleri yoluyla imar uygulaması yapılabilmesi için, parselasyon planı yapılamamasının gerekçelerini açıklayan ayrıntılı bir teknik rapor hazırlanması ve bu durumun belediye encümen kararı, il idare kurulu kararı veya ilgili idare onayında belirtilmesi gerekmektedir.

– İfraz sonucu oluşacak parsellerdeki mevcut ya da oluşacak yapı alanlarının toplamı, imar planındaki emsal oranının ifraz sonucu oluşan parsele denk gelen miktarını aşamaz.

Bu nedenle ayırma ve birleştirme işlemlerinin sadece parselasyon planları yapılmış alanlar ile imar planı kapsamı dışında kalan alanlarda uygulanması daha uygun bir yaklaşım olacaktır. Ancak TKGM, 18. madde uygulaması yapılmamış yerlerde de, 15. maddeye göre yapılan ifraz ve tevhit işlemlerini tescil etmektedir.

Oysaki teknik yönden ifraz-tevhit işlemlerinin ancak 18. madde uygulaması yapılmış alanlarda uygulanabilmesi bir yana, idari ve sosyal yönden bakarsak parselasyon işlemlerinin, diğer uygulama türlerine göre oldukça önemli avantajları söz konusudur. Şimdi bu avantajları açıklayalım.

1. İmar Planlarının Bütüncül Şekilde Uygulanmasına İmkân Tanıması

Her şeyden önce parselasyon işlemleri, (kural olarak en az bir imar adasında parselasyon yapılabileceği için) imar planlarının bütüncül bir bakış açısıyla uygulanmasına imkân tanımaktadır. Oysa ki, ayırma birleştirme işlemler, parsel bazında bile yapılabilen lokal uygulamalardır. Planın tamamını değil, sadece uygulandığı kısmını dikkate alır. Üstelik planın bir kısmının ayırma-birleştirme işlemine tabi tutulup bazı parsellerinin tabi tutulmadığı durumlarda uygulama açısından ciddi sorunlar yaşanabilmektedir. Örneğin imar yolu ile kadastro yolu çakışmıyor ise 15. madde uygulanan parselin cephesinde imar yolu oluşturulsa bile, yolun devamının gelmemesi uygulama açısından sorun oluşturacaktır.

2. Kadastral Durumun Sorunlu Olduğu Bölgelerde Kadastral Durumun Bütüncül Şekilde Düzeltilmesine İmkan Tanıması

Kadastral durumun sorunlu olduğu bölgelerde 15. madde uygulaması ile yapılan kısmi dönüşümler, alanın tamamı açısından bakıldığında sorunlar ortaya çıkarabilmektedir. İfraz-tevhit yapılan parsellerde yapılan alan düzeltmeleri ve dönüşümler, diğer parseller açısından da sorun oluşturabilmektedir. Oysa ki 18. madde uygulamaları, bu alandaki kadastral durumun bütüncül bir şekilde dönüştürülmesine imkan tanımaktadır.

3. Kamulaştırma Külfetini Ortadan Kaldırması

İmar parsellerinin ayırma/birleştirme yolu ile oluşturulması, geriye sadece kamu alanlarının ve büyük bir kısmı kamu alanında kalması nedeniyle ayırma işlemine tabi tutulmayan parsellerin kalmasına neden olmaktadır. Geriye kalan bu alanlarda kamu alanlarının yoğun olması sonucu DOP oranının yüksek çıkması nedeni ile 18. madde uygulaması yapılaması da neredeyse imkansız hale gelmektedir. Sonuç olarak idareler, kamulaştırma yapmak zorunda kalmaktadırlar. Kamulaştırma yapılamadığı durumlarda da plan değişikliği yapılarak kamu alanları başka alanlara kaydırılmaktadır.

4. Maliklerin Muvafakatine Gerek kalmadan Hızlı Bir Şekilde Uygulamaya İmkan Tanıması

Ayırma ve birleştirme işlemlerinin aksine, arazi ve arsa düzenlemesi işlemleri için parsel maliklerinin muvafakatlerinin alınmasına gerek bulunmamaktadır. Parselasyon işlemleri için maliklerin muvafakatinin gerekmediği 3194 sayılı Kanun’un 18. maddesinde açıkça belirtilmiştir.

Bu durum ise, maliklerin muvafakati nedeniyle ortaya çıkabilecek zaman kayıplarını önlemektedir. Böyle bir durumda bölgede imara uygun ve yapılaşmaya elverişli arsa miktarı artacaktır. Bu durum ise kaçak inşaat eğilimini azalttığı gibi arsa fiyatlarının düşük olması nedeniyle konut maliyetlerinin düşmesine de neden olmaktadır.

5. Maliklerden Yapılan Kesintilerin Yasal Dayanağının Bulunması

Arazi ve arsa düzenlemesinin bir diğer avantajı, maliklerden yapılan kesintilerin yasal bir dayanağının bulunmasıdır. Arazi ve arsa düzenlemesi işlemlerinde parsel maliklerinden düzenleme ortaklık payı adı altında kesinti yapılmaktadır ve bu kesintilerin yasal bir dayanağı söz konusudur.

Ayırma ve birleştirme işlemlerinde ise, belediyelerce, maliklerden, parsellerin imar planına göre yola ya da yeşil alana denk gelen kısımlarının terki talep edilmekte, terk yapılmadıkça ifraz işlemi onaylanmamaktadır. Uygulamada belediyelerin ayırma işlemlerini terk şartına bağladıkları, taşınmazın yola veya yeşil alana giden kısımları terk edilmeden ayırma ve birleştirme işlemlerini onaylamadıkları görülmektedir. Oysaki, ayırma ve birleştirme işleminin yola terk şartına bağlanması hukuka aykırıdır.

İmar mevzuatında ayırma isteklerinin, taşınmazların imar planına göre yola giden kısımlarının bedelsiz olarak belediyeye terki şartıyla kabul edilebileceğine ilişkin hüküm bulunmamaktadır.

Dolayısıyla ayırma ve birleştirme işlemlerinde yapılan/yapılması istene n bu terkin yasal bir dayanağı bulunmamaktadır. Her ne kadar uygulamada bu terkler bir tür bağış olarak değerlendirilse de bağışın en önemli unsuru olan gönüllülük bu terkler açısından söz konusu değildir; parseli maliki parseline bir an önce kavuşabilmek ve inşaatına başlamak için terke (kerhen de olsa) rıza göstermektedir. Üstelik terk konusu malikler ile belediyeler arasında zaman zaman yargıya intikal eden ihtilaf konusu da olabilmektedir.

6. Eşitlik İlkesine Uygun Olması

Arazi ve arsa düzenlemesi işlemlerinde, umumi hizmet alanları, o alanda bulunan tüm taşınmazlardan eşit bir şekilde karşılanmaktadır. Bu da hem Anayasa’nın eşitlik ilkesine uygundur, hem de parsel maliklerinde adalet duygusu oluşturur.

Oysaki ayırma-birleştirme işlemlerinde, kadastro parsellerinden yola ya da yeşil alana terk edilecek kısımların birbirinden farklı olması, eşitsizliğe neden olmaktadır. 15. maddeye göre yapılan terklerde kadastro parselinin yola ve yeşil alana denk gelen kısımları ifraz edilmekte ve geriye kalan kısımlar imar planı hükümlerine göre imar parsellerine ayrılmaktadır.

Eğer kadastro parsellerinin yola ve yeşil alana giden kısımları farklı (ki bunların eşit olması neredeyse imkânsız gibidir) ise her kadastro parselinden alınacak terk miktarı farklı olacaktır. Bazı parsellerden %5 gibi az bir miktar alınırken, bazı parsellerden %30-35 gibi yüksek miktarların alınması gerekebilecektir. Bu durum da, eşitsizliğe neden olacaktır. Bazı parsellerin büyük bir kısmı kamu alanlarına denk geldiği için bu kişilerin ayırma/birleştirme yolu ile imar parseline kavuşması ise imkânsızdır. Bu durum ise eşitsizliklere neden olmaktadır.

Aşağıdaki örneğimizi üzerinden açıklarsak, 1 no.lu parsel, örnekte en büyük parsel olmasına rağmen büyük bir kısmı, terk edilmesi gereken alanda kalmaktadır. Parselin sadece (a) ile gösterilen kısmı, müstakil imar parseli oluşturabilecek durumdadır. 2 no.lu parsel, yüzölçümü 1 no.lu parselden küçük olmasına rağmen, 1 no.lu parsele göre daha az terk edilecek alanı olduğu için yaklaşık 1 no.lu parsel kadar müstakil imar parseli hakkı bulunmaktadır. 3 no.lu parselin tamamı, imar adası içerisinde kaldığı için hiç terk yapmadan müstakil parsel elde etme imkânı vardır.

Ayrıma-Birleştirme İşlemlerinin Eşitsizliğe Neden Olması Örneği ( İnam, Şaban (1989) Arazi ve Arsa Düzenlemesinde 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. Madde Uygulamaları, s: 19) Görüldüğü üzere bu parsellerde ifraz yapılırsa her birinin terk etmesi gereken alan farklı olacaktır. Oysa bu alanda parselasyon yapılırsa bu parsellerin hepsinden eşit miktarda düzenleme ortaklık payı kesilecektir.

7. Daha Fazla Türde Umumi Hizmet Alanı İçin Kesinti İmkânı Tanıması

3194 sayılı İmar Kanununun 15. maddeye göre işlem yapıldığı zaman (bir başka ifadeyle ayırma ve birleştirme işlemlerinde) parsel sahiplerinden sadece yola ve yeşil alana denk gelen kısımlar alınabilmektedir. Oysa düzenleme alanının ihtiyacı olan ve DOP’tan karşılanması gereken Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve ortaöğretim kurumları, yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol gibi umumi hizmetler için gereken yerler daha fazla terk alınmasını gerektirir. Parsel sahiplerinden yola ve yeşil alana giden kısımlarından daha fazlasının terkinin talep edilmesi ise, yasal olarak mümkün değildir. Bu durum ise DOP’tan karşılanabilecek alanların, 15. madde uygulaması nedeni ile kamulaştırılması sonucunu doğurmaktadır.