6306 Sayılı Kanun Kapsamında Yapılan Uygulamaların Anayasa’ya Aykırılık Açısından İncelenmesi

1. Giriş

Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tahminlerine göre ülkemizde yaklaşık 19 milyon konut bulunmaktadır. Bu konutların, 1998 yılından sonra deprem yönetmeliklerine göre yapılan yaklaşık 5 milyon adedi, daha önce yapılan konutlara nispeten daha iyi konumdadır. Geri kalan 14 milyon konutun ise afet riski açısından gözden geçirilmesi bir zorunluluk olarak karşımıza çıkmaktadır. Çünkü bu konutlar depreme dayanıklılık standartlarına uygun olarak üretilmemişlerdir. Daha doğru bir ifade ile söylemek gerekir ise, 1998 yılından önce yapılan bu konutların depreme dayanıklılık standartlarına uygun olarak inşa edilmesini zorunlu kılacak bir mevzuat, o tarihlerde mevcut değildi.

İşte tüm bu yapıların depreme ve diğer doğal afetlere dayanıklılık yönünden elden geçirilmesini, riskli olanların yıkılarak yenilenmesini sağlamak amacıyla 2012 yılında 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun (Kanun) çıkarılmıştır. Bu Kanun, gerek kamunun mülkiyetinde ve gerekse özel mülkiyette bulunan konutların, depreme dayanıklılık testlerine tabi tutulmasını, bu testler sonucunda riskli bulunan yapıların yıktırılarak doğal afetlere dayanıklı yeni yapıların inşa ettirilmesini öngörmektedir.

Kanun, temel hak ve özgürlükleri etkileyen bazı hükümler ihtiva etmektedir. Örneğin Kanun, Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği (Yönetmelik) ve bu mevzuatın Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yapılan yorumu, Bakanlar Kurulu tarafından belirlenen riskli alanlarda kalan yapıların yıktırılmasını öngörmektedir. Ayrıca Kanun’un 6. maddesine göre, taşınmazın ne şekilde değerlendirileceği konusunda maliklerin üçte ikisinin aldığı karara katılmayanların payları (maliklerinin rızası olup olmadığına bakılmaksızın), Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından belirlenecek rayiç bedel üzerinden diğer ortaklara açık artırma ile satılabilmektedir. Diğer ortaklardan hiçbirinin almak istememesi durumunda ise bu paylar, bu Bakanlığının talebi üzerine, tespit edilen rayiç bedeli de bu Bakanlıkça ödenmek kaydı ile tapuda Hazine adına resen tescil edilebilmektedir. Bunun yanı sıra, dönüşüm yapacak idarenin taşınmaz malikleriyle anlaşamaması durumunda, özel mülkiyette bulunan taşınmazların idare tarafından kamulaştırılabilmesi söz konusudur. Üstelik Kanun’un 6. maddesinin 9. fıkrasına göre bu Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu uyarınca dava açılabilmekte; ancak açılan bu davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilememektedir.

Malikin rızası olup olmadığına bakılmaksızın yapılan bu tür uygulamaların, Anayasa ile korunan temel hak ve özgürlükleri etkilemesi kaçınılmazdır. Örneğin riskli alanlarda bulunan yapıların yıktırılması, mülkiyet hakkı ve konut dokunulmazlığı ile yakından ilgilidir. Ayrıca taşınmazın ne şekilde değerlendirileceği konusunda maliklerin üçte ikisinin aldığı karara katılmayanların paylarının diğer ortaklara açık artırma ile satılması ya da Çevre ve Şehircilik Bakanlığı mülkiyetine geçirilmesi de mülkiyet hakkını doğrudan ilgilendirmektedir. Son olarak belirtmek gerekir ki bu Kanun kapsamında yapılan idari işlemlere karşı açılan davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilememesi, Anayasa’nın 36. maddesiyle korunan hak arama hürriyetiyle yakından ilgilidir.

Bu çalışmada yapıların zorla yıktırılmasının ve üzerindeki yapılar yıkılan taşınmazların yeniden değerlendirilmesi konusundaki düzenlemelerin, bu Kanun kapsamında tesis edilen idari işlemlere karşı yürütmeyi durdurma kararı verilememesinin, temel hak ve özgürlüklere aykırılık teşkil edip etmeyeceğinin değerlendirmesi yapılacaktır.

2. Uygulamalar

6306 sayılı Kanun kapsamında gerçekleştirilebilecek olan ve temel hak ve özgürlükleri yakından ilgilendirdiğini düşündüğümüz uygulamaları şu şekilde açıklamak mümkündür.

2.1. Riskli Alanlarda Bulunan Yapıların Yıktırılması

Kanun’da ve Yönetmelikte, hangi binaların yıkılacağına dair bir ayrıma yer verilmemesine rağmen, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, riskli alanda bulunanların yıkılacağını vurgulamaktadır. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı internet sitesinde yer alan bilgilere göre, inceleme sonunda riskli olduğu kesinleşen bir bina, Bakanlar Kurulunca kararlaştırılacak riskli alan içinde kalıyorsa, yıkılması gerekmektedir.

Yıkımı gerçekleştirmek öncelikle maliklerin sorumluluğunda olmakla beraber, maliklerin bunu gerçekleştirmemeleri durumunda, devreye kamu idareleri girmekte ve malikin rızası olup olmadığına bakılmaksızın, yapı, kamu gücü kullanılarak yıktırılmaktadır. Yönetmeliğin 8. maddesine göre riskli yapı olarak tapu kütüğüne kaydedilen taşınmazların maliklerine, altmış günden az olmamak üzere süre verilerek riskli yapıların yıktırılması istenilir. Riskli yapıların, verilecek süre içerisinde maliklerince yıktırılıp yıktırılmadığı, ilgili çevre ve şehircilik il müdürlüğü tarafından mahallinde kontrol edilir. Riskli yapı, malik tarafından yıktırılmamış ise, yapının idarî makamlarca yıktırılacağı belirtilerek ve otuz günden az olmak üzere ek süre verilerek tebligatta bulunulur. Bu süre içerisinde de riskli yapıların maliklerince yıktırılmaması halinde, riskli yapıların insandan ve eşyadan tahliyesi ve yıktırma işlemleri; yıktırma masrafı öncelikle dönüşüm projeleri özel hesabından karşılanmak üzere, mahallî idarelerin de iştiraki ile mülki amirler tarafından yapılır veya yaptırılır.

Üstelik Yönetmelik, yıkım işine o kadar önem vermektedir ki yıkımın mülki amirler tarafından gerçekleştirilmemesi durumunda, bu görevi Çevre ve Şehircilik Bakanlığına vermektedir. Yönetmeliğin 8. maddesine göre, yıkımın mülki amirler tarafından da gerçekleştirilememesi durumunda, süresinde yıktırılmadığı tespit edilen riskli yapıların yıktırılması, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından ilgili idareye yazılı olarak bildirilir. Bu bildirime rağmen yıktırılmadığı tespit edilen yapılar, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yıkılır veya yıktırılır. Ayrıca uygulamanın gerektirmesi hâlinde bu Bakanlık, tahliye ve yıktırma iş ve işlemlerini bizzat yapabilme yetkisine de sahiptir.

2.2. Çoğunluğun Kararına Katılmayan Paydaşların Paylarının Diğer Paydaşlara ya da Çevre ve Şehircilik Bakanlığına Zorunlu Satışı

Gerek Kanun ve gerekse Yönetmelik, özel mülkiyette bulunan ve riskli olduğu gerekçesiyle üzerindeki yapı yıkılan taşınmazların, öncelikle malikleri tarafından değerlendirilmesini esas almıştır. Kanun’un 6. maddesinin 1. fıkrasına göre bu parsellerin malikleri tarafından değerlendirilmesi esastır. Buna göre, parsellerin tevhit edilmesine, münferit veya birleştirilerek veya imar adası bazında uygulama yapılmasına, yeniden bina yaptırılmasına, payların satışına, kat karşılığı veya hasılat paylaşımı ve diğer usuller ile yeniden değerlendirilmesine, sahip oldukları hisseleri oranında paydaşların en az üçte iki çoğunluğu ile karar verilir.

Yönetmeliğin 15. maddesinin ikinci fıkrasına göre, en az üçte iki çoğunluk ile alınan bu karar, karara katılmayanlara ve kat malikleri kurulu toplantısına iştirak etmeyenlere noter vasıtasıyla tebliğ edilir ve on beş gün içinde bu kararın kabul edilmemesi halinde bağımsız bölümlerine ilişkin arsa paylarının, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından tespit edilecek rayiç değerden az olmamak üzere anlaşma sağlayan diğer paydaşlara açık artırma usulü ile satılacağı, bu suretle paydaşlara satış gerçekleştirilemediği takdirde, bu payların, rayiç bedeli bu Bakanlıkça ödenmek kaydı ile tapuda Hazine adına resen tescil edileceği bildirilir. Buna rağmen karara katılmayanların bağımsız bölümlerine ilişkin arsa payları, rayiç değeri tespit ettirilerek bu değerden az olmamak üzere anlaşma sağlayan diğer paydaşlara açık artırma usulü ile satılır. Kanun’un 6. maddesinin 1. fıkrasına göre çoğunluğun kararına katılmayanların bağımsız bölümlerine ilişkin arsa payları, Bakanlıkça rayiç değeri tespit ettirilerek bu değerden az olmamak üzere anlaşma sağlayan diğer paydaşlara açık artırma usulü ile satılır. Aynı maddeye göre, bu suretle paydaşlara satış gerçekleştirilemediği takdirde, bu paylar, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının talebi üzerine, tespit edilen rayiç bedeli de bu Bakanlıkça ödenmek kaydı ile tapuda Hazine adına resen tescil edilir.

2.3. Kamulaştırma Yapılabilmesi

Dönüşüm yapacak idarenin maliklerle anlaşamaması durumunda Kanun’un 6. maddesi devreye sokulabilir. Maddenin 2. fıkrasına göre üzerindeki bina yıkılmış olan arsanın maliklerine yapılan tebligatı takip eden otuz gün içinde en az üçte iki çoğunluk ile anlaşma sağlanamaması hâlinde, gerçek kişilerin veya özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetindeki taşınmazlar için Bakanlık, TOKİ veya dönüşümü yapacak idare tarafından acele kamulaştırma yoluna da gidilebilir.

2.4. Yürütmeyi Durdurma Kararı Verilememesi

Kanun’un 6. maddesinin 9. fıkrasına göre bu Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu uyarınca dava açılabilir. Açılan bu davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilemez.

3. Anayasal Haklar Açısından Değerlendirme

Bu bölümde, 6306 sayılı Kanun kapsamında yapılması muhtemel uygulamaların, temel hak ve özgürlükler açısından değerlendirmesi yapılacaktır.

3.1. Mülkiyet Hakkı Açısından

Konuya mülkiyet hakkı ile başlayalım. Zira Kanun ve Yönetmelik, riskli alanlarda bulunan yapıların (maliklerin rızasına bakılmaksızın) yıktırılmasını, taşınmazın ne şekilde değerlendirileceği konusundaki üçte iki çoğunluğun kararına katılmayan paydaşların paylarının diğer paydaşlara ya da Çevre ve Şehircilik Bakanlığına zorunlu satışını ve dönüşüm yapacak idarenin maliklerle anlaşamaması durumunda kamulaştırmayı öngörmektedir. Bu hükümlerin mülkiyet hakkını doğrudan ilgilendirdiği açıktır.

1982 Anayasası’nın sosyal mülkiyet anlayışını benimsediği dikkate alındığında bu düzenlemenin mülkiyet hakkına aykırılık teşkil etmeyeceği sonucuna varılacaktır. Çünkü sosyal mülkiyet anlayışı mülkiyet hakkının kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilmesine izin vermektedir. Her ne kadar Anayasa’nın 35. maddesinin gerekçesi liberal mülkiyet anlayışından izler taşısa da 1982 Anayasası mülkiyet hakkının sınırlandırılmasını ve malike ödevler yüklemesini kabul ederek mülkiyet hakkı açısından sosyal bir yaklaşım benimsemektedir. Gerçekten de mülkiyet hakkını düzenleyen 35. maddenin ilk fıkrasında özel mülkiyet garanti altına alınmış, buna karşılık ikinci fıkrasında ise mülkiyet ve miras haklarının kamu yararı amacıyla sınırlanabileceği ve üçüncü fıkrasında mülkiyet hakkının kullanılmasının toplum yararına aykırı olamayacağı belirtilmiştir. 1982 Anayasası’nın mülkiyet anlayışı (ilke olarak özel mülkiyeti esas almakla beraber) mülkiyet hakkını klasik mülkiyet anlayışında olduğu gibi mutlak ve sınırsız bir hak olarak görmemekte, mülkiyetin kişilere haklarla birlikte ödevler de yüklediği kabul edilmektedir.

Sosyal mülkiyet anlayışı, kapitalist ve Marksist mülkiyet anlayışını reddederek bunların yerine çağın şartlarına uygun karma bir mülkiyet anlayışı getirmiştir (Eren, 1977: 313). Bu anlayış bir yandan özel mülkiyeti esas almış, bir yandan da mülkiyet hakkının ödevler ve sınırlamalar içerdiğini benimsemiştir.

Sosyal mülkiyet anlayışının temelini de özel mülkiyet oluşturmaktadır. Bir başka ifadeyle sosyal mülkiyet anlayışında da özel mülkiyet kural, ödev ve sınırlandırma ise istisnadır. Bununla beraber, sosyal mülkiyet anlayışı, mülkiyet hakkını sınırsız olarak görmemektedir. Sosyal devlet anlayışında, başlangıçta kişinin eşya üzerinde mutlak bir egemenliği demek olan ve kutsal olarak kabul edilen mülkiyet hakkı, bu niteliğini yitirmiş, mutlak ve sübjektif olarak düşünülen bu hak, mutlak olmayan bir duruma dönüşmüş ve sosyal işlevleriyle sınırlanmıştır. Bu anlamda mülkiyet hakkı, bireyin dilediği biçimde kullanabileceği bir hak ve sınırsız bir özgürlük olma niteliğini yitirmiştir, birçok hak gibi bu hakkın da kamu yararı amacıyla sınırlanabileceği ilkesi benimsenmiştir. Bu anlayışa göre sınırsız mülkiyet anlayışı, toplumu, bireyin bencilliğine tercih etmektedir. Bundan dolayı mülkiyet hakkının niteliği ve içeriği, sadece kişilerin durumları ve hakları dikkate alınarak belirlenemez. Malik dışında, toplumun çıkarlarının da dikkate alınması gerekir. Bir başka ifadeyle bireylerin iradesinin, toplumun genel iradesine ve toplum yararına uygun olması gerekir (Altaş, 2000: 106). Çünkü insan yalnız kendisi için, kendi başına değil, diğer insanlarla birlikte ve büyük bir toplum içinde yaşamaktadır. Hukuk düzeni, yalnız bu şart ve sınırlar içinde mülkiyeti bir hak olarak tanır (Eren, 1974: 80). Sosyal devlet anlayışında devlet, bireysel menfaat ile kamunun genel menfaati arasındaki denge unsuru görevini görür (Etgü, 2009: 89).

Sosyal mülkiyet anlayışının mülkiyet hakkına bakış açısı, klasik mülkiyet anlayışından oldukça farklıdır. Her şeyden önce sosyal mülkiyet anlayışı, mülkiyet hakkının ödevleri de içerdiğini kabul etmektedir. Sosyal mülkiyet anlayışında mülkiyet hakkı sadece yetkileri değil, aynı zamanda ödevleri de içerir. Sosyal devlet anlayışında mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olma vasfını yitirmiştir. Mülkiyetin kullanılması toplum ve kamu yararına uygun olmak zorundadır (Bulut, 2006: 22). Bu ödevlerin niteliği, malik olunan şeyin türüne göre farklılık gösterebilir; ancak bu durum hakkın yetkiler yanında ödevler de yüklediği gerçeğini değiştirmez. 6306 sayılı Kanunla getirilen düzenlemeleri bu açıdan değerlendirirsek şu sonuca varmak pekala mümkündür: Afet riski taşıyan yapıların yıktırılması, yerlerine yenilerinin yapılması, sağlıklı bir çevre ve toplum oluşturma amacına yöneliktir; bu tür faaliyetlerin malike taşınmazını kullanma konusunda bazı ödevler yüklemesi kaçınılmaz bir zorunluluktur.

Milli Emlak Kitabı

İkinci olarak sosyal mülkiyet anlayışında mülkiyet hakkı kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilir. Kapitalizmde mülkiyet hakkının sınırını teşkil eden “diğer malikin hakları” şeklindeki sınır, sosyal devlet anlayışında “kamu yararı” kavramını da içine alacak şekilde genişlemiştir. Sosyal mülkiyet anlayışında devletin, kamu yararının zorunlu kıldığı hallerde mülkiyete el koyması ya da mülkiyet hakkına çeşitli sınırlamalar getirmesi söz konusu olmaktadır. 1982 Anayasası’nda da mülkiyet hakkının sınırlandırılması sonucunu doğuran pek çok hüküm bulunmaktadır. Örneğin Anayasa’nın 35. maddesine göre mülkiyet hakkı kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilir. Ayrıca, kıyıların devlet hüküm ve tasarrufunda olduğunu belirten 43. madde, topraksız köylülere toprak dağıtımı için büyük toprak mülkiyetine sınırlama getiren 44. madde, kamu yararının zorunlu kıldığı hallerde özel mülkiyette bulunan taşınmazların kamulaştırılmasını düzenleyen 46. madde, devletleştirme işlemlerini düzenleyen 47. madde, kültür ve tabiat varlıklarındaki özel mülkiyete sınır konulabilmesine imkan tanıyan 63. madde, tabii servet ve kaynakların devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğunu düzenleyen 168. madde, ormanların gözetiminin devlete ait olmasını ve devlet ormanlarının mülkiyetinin devredilememesini düzenleyen 169. madde de mülkiyet hakkının kamu yararı amacıyla sınırlandırılmasına cevaz vermektedir. 6306 sayılı Kanun’la getirilen düzenlemelerin, sağlıklı kentleşme amacı taşıdığına, dolayısıyla kamu yararı kavramı içerisinde değerlendirilebileceğine kuşku yoktur[2]. Örneğin Kanun’un temel hedeflerinden birisi, doğal afetlerde konutların yıkılmasını engellemek, bir başka ifadeyle doğal afetlere dayanıklı yapılar inşa etmektir[3]. Böyle bir amacın kamu yararı kapsamında olduğuna kuşku bulunmasa gerektir. Çevre ve Şehircilik Bakanlığının internet sitesinde yer alan “Kentsel Dönüşüm Sürecine İlişkin Sıkça Sorulan Sorular adlı internet sayfasında[4] Kanunun çıkarılmasındaki temel amaç şu şekilde vurgulanmıştır: “Kanun, afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların tespit edilmesi ve böylece, söz konusu alanlar ile riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde, fen ve sanat kurallarına ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini oluşturmak için, iyileştirme, tasfiye ve yenilemelerde bulunulması maksadıyla çıkarılmış olup, neticede nihaî hedef, herhangi bir afet neticesinde bir daha can kaybı yaşanmamasının sağlanması ve kentlerin sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerine dönüştürülmesidir.” Afet riskli alanlarda bulunan yapıların yıktırılarak yenilenmesi de kamu yararı kapsamında değerlendirilebileceği için, 6306 sayılı Kanun kapsamında öngörülen uygulamaların, mülkiyet hakkını Anayasa’nın 35. maddesinde sınırlandırma nedeni olarak belirtilen kamu yararı kapsamında sınırlandırdığını söylemek mümkündür.

Ayrıca Kanun, sağlıklı bir planlama dahilinde konut ihtiyacının karşılanmasına da vesile olacaktır ki bu durumun da kamu yararı kapsamında değerlendirilebileceğine kuşku yoktur. Zaten konuya Anayasanın 57. maddesi[5] açısından bakarsak bu maddenin konut mevzuatı açısından devlete önemli görevler yüklediğini görürüz. Bu çerçevede devlet vatandaşların sağlıklı konutlarda ikamet edebilmesi için gerekli tedbirleri almak zorundadır. 6306 sayılı Kanun kapsamında alınan önlemleri de sağlıklı konut ihtiyacının karşılanması amacıyla alınmış önlemler olarak kabul etmek gerekir. Nitekim Kanun’un gerekçesi, bu konuya ilişkin bazı ifadeler ihtiva etmektedir. Gerekçeye göre bu Kanun sayesinde, hâlihazırda yaşanabilirlikten uzak, köhnemiş, can ve mal emniyeti bakımından riskli ve görüntü itibarı ile de çirkin olan yapılaşmalar ortadan kaldırılabilecek, estetik yapılar inşa edilecek ve halkın daha sıhhatli ve emniyetli şartlar altında ikameti de temin edilecektir.

Ayrıca Kanun, doğal afetlerle ilgili amacına paralel olarak yaşam hakkını koruma altına alma amacını da taşımaktadır ki bu amaç da kamu yararı kapsamında değerlendirilmelidir. Anayasa’nın 17. maddesi ile Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 2. maddesi, yaşam hakkını düzenlemektedir. Buna göre devlet kişilerin yaşam hakkını güvence altına almak için gerekli önlemleri almak zorundadır. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı da konuya bu açıdan yaklaşmaktadır: “Yasanın özü, en önemli insan hakkı olan yaşama hakkını güvence altına almak olduğundan, insan haklarına aykırılık söz konusu olmadığı gibi, yasa ile yaşama hakkının teminine katkı sağlamaktadır. Yasa insanın ‘can’ hakkını ‘mal’ hakkından üstte tutmaktadır. Deprem ya da büyük afetler olup, birçok can ve mal kaybı yaşandıktan sonra yaraların sarılması vatandaşın giden can kayıplarını geri getirmediğinden, en önemli önceliğimiz can kayıpları yaşanmadan tedbir alınması noktasında olacaktır.” Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de, şehircilik konusunda gerekli önlemlerin alınmaması sonucu kişilerin yaşamlarını kaybetmelerini yaşam hakkının ihlali olarak değerlendirmiştir (Öneryıldız/Türkiye kararı).

Üçüncü olarak, sosyal mülkiyet anlayışında devlet, piyasalara müdahale etme hakkına sahiptir. Kapitalizmin mülkiyet anlayışına göre mülkiyet hakkı, ancak bir diğer malikin hakları ile sınırlıdır, bu sınırlar içinde kalmak kaydı ile malik taşınmazı üzerinde dilediği gibi tasarruf edebilir. Fakat bu şekildeki bir anlayış, güçsüzleri, kimsesizleri ve sosyal açıdan düşük tabakaları koruma dışında tutmaktadır. Bu tabakaların korunamaması ise sosyal açıdan önemli sıkıntılara ve rahatsızlıklara neden olacaktır. Örneğin konut arzının talebi karşılayamadığı durumlarda konut kiraları aşırı yükselecektir. Böyle bir durumda devletin kira piyasasına müdahale etmemesi, kiraların aşırı şekilde yükselmelerine, bu durum da dar gelirli kiracıların barınma sorunu yaşamalarına ve önemli sosyal rahatsızlıklara neden olur. Bundan dolayı sosyal hukuk devleti, gerektiğinde kişiler arasındaki ilişkilere müdahale ederek sosyal açıdan zayıf olanların da temel hak ve özgürlüklerden yararlanmasını sağlamakla yükümlüdür (Gören, 1997: 97). Sosyal mülkiyet anlayışına göre insanın doğuştan sahip olduğu onurlu bir hayat sürdürme, maddî ve manevî varlığını geliştirme hakkını, refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak, sosyal hukuk devleti ilkeleriyle bağdaşmayacak ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmak, sosyal hukuk devletinin temel amacı ve görevidir. Bu nedenle sosyal devlet sosyal açıdan zayıf olan kesimleri desteklemek ve bu kesimlerin temel hak ve özgürlüklerden yararlanabilmesini sağlamak için gerekli tedbirleri almakla yükümlüdür. Devletin bu şekilde piyasaya müdahale etmesi, mülk sahiplerinin haklarını önemli ölçüde kısıtlar, ancak genele bakıldığında pek çok kişinin de haklardan etkin şekilde yararlanmasına vesile olur (Gören, 1997: 97).

Sosyal hukuk devleti, kapitalist hukuk devletinin aksine, bireylerin sadece şekli (hukuki) anlamda eşit olmasını yeterli görmemektedir. Örneğin hukuki olarak herkesin konut edinme hakkının olması, sosyal devlet ilkesi açısından yeterli görülmemektedir. Hukuken konut edinme hakkına sahip olan kişilerin fiilen bunu gerçekleştirememeleri kapitalist devlet anlayışında önem taşımazken sosyal devlet anlayışı açısından bu, ciddi bir problemdir. Sosyal devlet anlayışının temeli, mülkiyet hakkı da dahil olmak üzere bireylerin temel hak ve özgürlüklerden herkesin hukuken ve fiilen yararlanabilmesine dayanır (Gören, 1997: 96). Amaç tüm insanlara insanca bir yaşam sağlamak olduğu için devletin bu amaçla tedbirler alabileceği ve haklara bazı yönlerden sınırlamalar getirebileceği kabul edilir. Devlet; piyasa başarısızlıklarını (dışsallıklar, tekelleşme, bazı piyasaların var olmayışı, yetersiz bilgi gibi) azaltmak/önlemek, kamu hizmetlerinin görülmesini sağlamak, eğitim, sağlık ve konut hakkı gibi hakların korunması ve sağlanması, sanatın, kültürün ve bilimin gerçekleştirilmesi, çevrenin ve tarihi değerlerin korunması gibi nedenlerle piyasalara müdahale etmek durumunda kalabilmektedir (Akalın, 1994: 73). Bu gibi durumlar, devletin piyasa mekanizmasının işleyişine zaman zaman sınırlamalar getirmesine neden olabilmektedir. Örneğin kiraların aşırı yükseldiği bir durumda devlet dar gelirli ailelerin barınma sorununu karşılamak üzere piyasaya müdahale etme hakkına sahiptir. 6306 sayılı Kanunla devletin konut piyasasına müdahalesini de bu açıdan değerlendirmek gerekir. Kanun, afet riski taşıyan konutların ve (özellikle de) gecekonduların yıktırılmasını ve bunların yerine yeni konutların yapılmasını öngörmektedir. Bu açıdan bakıldığında, Kanun’un uygulanması, konut arzını artıracak ve herkesin konut hakkına sahip olmasına imkan tanıyacaktır.

3.2. Mülkiyet Hakkının Sınırlandırılması Yönüyle Anayasa’nın 13. Maddesi Açısından

Yukarıda açıklandığı üzere 6306 sayılı Kanun’la getirilen düzenlemeler mülkiyet hakkına aykırı görünmemektedir; ancak konuyu bir de mülkiyet hakkının sınırlandırılması açısından Anayasa’nın 13. maddesi yönünden değerlendirmek gerekir. Çünkü mülkiyet hakkını sınırlayan bir düzenlemenin sadece 35. maddeye uygun olması yetmez; bu düzenlemenin aynı zamanda Anayasa’nın 13. maddesindeki şartları da taşıması gerekir.

13. maddede sayılan şartlardan ilki sınırlamanın kanun ile yapılmasıdır. Anayasa’nın gerek 35. ve gerekse 13. maddesine göre, mülkiyet hakkına getirilecek sınırlamaların kanunla düzenlenmesi gerekmektedir. Üstelik Anayasa’nın 91. maddesi de (olağanüstü haller saklı kalmak kaydı ile) temel haklar ile kişi hakları ve ödevlerinin kanun hükmünde kararname ile düzenlenemeyeceğini öngörmektedir. Mülkiyet hakkını düzenleyen 35. madde de kişi hakları ve ödevleri bölümünde yer aldığı için mülkiyet hakkının kanun hükmünde kararname ile düzenlenmesi mümkün değildir. Ayrıca Anayasa’nın mülkiyet hakkına dolaylı olarak kısıtlamalar koyan 43, 44, 46, 47, 63, 168 ve 169. maddeleri de, bu maddeler gereği yapılacak düzenlemelerin kanun ile yapılmasını zorunlu tutmaktadır. Bu nedenle mülkiyet hakkına getirilen sınırlamaların mutlaka şekli anlamda kanun ile yapılması zorunludur. Gerek 35. maddenin ve gerekse 13. maddenin ifade tarzı bunu gerektirmektedir (Ünal, 1994: 45). Afet riskli alanlarda mülkiyet hakkına getirilen sınırlamalar da bir kanun ile düzenlendiği için bu açıdan da anayasaya bir aykırılık söz konusu değildir.

İkinci şart, mülkiyet hakkının özüne dokunulmamasıdır. Anayasa’nın 13. maddesine göre temel hak ve özgürlüklere getirilecek sınırlamalar hakkın özüne dokunamaz. Hakkın özü kavramı, bir hakkın birbirinden farklı iki unsuru (çekirdek ve çevre) bulunduğu varsayımına dayanmaktadır. Buna göre hakkın temelini oluşturan ve dokunulmaz kabul edilen çekirdek[6], bazı durumlarda sınırlandırılabilen bir çevre ile sarılmıştır (Güvenç, 2008: 110). Bu dokunulamayan çekirdek kısma, hakkın özü denilmektedir. Bir başka tanımla, bir hakkın özü, dokunulduğunda söz konusu özgürlüğü anlamsız kılacak olan asli çekirdeğidir (Fendoğlu, 2002: 131). 6306 sayılı Kanun, çoğunluğun kararına katılmayan maliklerin paylarının Sermaye Piyasası Kuruluna kayıtlı olarak faaliyet gösteren lisanslı değerleme kuruluşlarınca tespit edilen değeri üzerinden diğer paydaşlara satılmasını ya da kamulaştırılmasını öngördüğü için hakkın özüne dokunan bir uygulama söz konusudur. Üstelik Kanun, kamulaştırılan, idareye devredilen ya da diğer paydaşlara zorunlu olarak satılan taşınmazların değerinin, rayiç bedelden düşük olamayacağını kabul ettiği için, bu açıdan da hakkın özüne dokunma gibi bir durum söz konusu değildir.

13. maddenin öngördüğü üçüncü şart ölçülülüktür. Anayasa’nın 13. maddesine göre temel hak ve özgürlüklere yapılacak müdahalenin ölçülülük ilkesine uygun olması gerekir. Ölçülülük ilkesi, bir hakkın sınırlandırılması için başvurulan aracın, sınırlandırma ile ulaşılmak istenen hedefe ulaşmak bakımından elverişli olması şeklinde tanımlanabilir (Oğurlu, 2000: 148). Ölçülülük ilkesi, sınırlama için kullanılan araç ile sınırlamanın sonuçları arasındaki ilişkiyi betimleyen bir kavramdır. Anayasa Mahkemesi de 23.06.1989 tarihli ve E: 1988/50, K: 1989/27 sayılı kararında ölçülülüğü “amaç ve sınırlama orantısının korunması ile ilgili bir ilke” olarak tanımlamıştır. Ölçülülük ilkesinin temel amacı, temel hak ve özgürlüklerin gereğinden fazla sınırlandırılmasını önlemektir (Fendoğlu, 2002: 131). Zaten 13. maddenin gerekçesinde sınırlama ile amaç arasında denge bulunması gerektiği belirtilmiş ve amacın gerektirdiğinden daha fazla sınırlama yapılamasının mümkün olmadığı ifade edilmiştir (Aliefendioğlu, 2002: 160). Anayasa Mahkemesi kararlarına göre Türk hukuku açısından ölçülülük ilkesinin; elverişlilik (sınırlama için kullanılan aracın sınırlama amacını gerçekleştirmeye elverişli olması), demokratik toplumda gereklilik (sınırlayıcı önlemin sınırlama amacına ulaşma bakımından zorunlu olması) ve oranlılık (araçla amacın orantısız bir ölçü içinde bulunmaması, sınırlamanın ölçüsüz bir yükümlülük getirmemesi) olmak üzere üç alt ilkesi bulunmaktadır (Anayasa Mahkemesinin 23.06.1983 tarihli ve E: 1988/50, K: 1989/27 sayılı kararı)[7]. Bunlardan elverişlilik ilkesi bir hak ve hürriyeti sınırlamak için kullanılan aracın, yani kanunun, sınırlama amacını gerçekleştirmek bakımından uygun olması olarak tanımlanmaktadır. Eğer temel hak ve özgürlüğü sınırlayan düzenleme, amacın gerçekleştirilmesini kısmen de olsa sağlıyor ise düzenleme elverişlidir; sağlamıyor ise düzenlemenin elverişli olduğu söylenemez. Öngörülen amacı gerçekleştirebilmek için temel haklara getireceği sınırlamanın zorunlu olması ise gereklilik ilkesini oluşturmaktadır. Eğer ki öngörülen amaca ulaşabilmek için, bu sınırlama gerekli değilse sınırlamanın yapılmaması gerekir. Oranlılık ilkesi ise; sınırlama ile ulaşılmak istenen amaç ile aracın birbirine karşı ölçüsüz olmaması gereğini ifade etmektedir. Başka bir anlatımla, temel hak ve hürriyetler sınırlanırken sınırlama ile öngörülen amaç arasında makul ve adaletli bir denge kurulmalıdır (Anayasa Mahkemesi, 20.07.1999, E: 1999/1, K: 1999/33)[8]. 6306 sayılı Kanunla getirilen düzenlemeleri, ölçülülük ilkesinin bu üç alt ilkesi açısından değerlendirirsek, bu uygulamalarda ölçülülük ilkesine herhangi bir aykırılık olmadığı sonucuna varırız. Öncelikle elverişlilik açısından değerlendirelim. Kanun, afet riski taşıması muhtemel olan yapıların depreme dayanıklılık açısından incelemeye tabi tutulmasını, deprem riski taşıyanların yıkılmasını, yıkılan yapıların yerine ne yapılacağı konusunda maliklerin üçte iki çoğunlukla karar almasını, alınan bu karara katılmayanların hisselerinin rayiç bedel üzerinden diğer paydaşlara ya da idareye satılmasını öngörmektedir. Böyle bir sistemin (eleştirilecek çok yönü bulunmakla birlikte), kanun koyucunun amaçlarını gerçekleştirmeye elverişli olmadığını söylemek oldukça zordur. Kanun’un öngördüğü önlemler, demokratik toplumda gereklilik (sınırlayıcı önlemin sınırlama amacına ulaşma bakımından zorunlu olması) şartını da karşılamaktadır. Zira, malikleri yıkmaya ve yeniden inşa etmeye zorlayan bu önlemler olmasa bu alanların sağlıklı bir çevreye kavuşturulması oldukça zordur. Kanun mülkiyet hakkına yapılacak müdahaleler karşılığında malike bedel ödenmesini öngördüğü için oranlılık ilkesi açısından da Anayasa’ya herhangi bir aykırılık söz konusu değildir.

Son şart[9] ise tazminat ödenmesidir. Mülkiyet hakkına yapılacak müdahaleler karşılığında malike tazminat ödenmesi konusunda 35. maddenin metninde herhangi bir ifade yer almamaktadır. Sadece Anayasa’nın kamulaştırmayı düzenleyen 46. maddesinde kamulaştırmanın, 47. maddesinde ise devletleştirmenin gerçek karşılık üzerinden yapılması gerektiği vurgulanmıştır. 35. maddede bu yönde hüküm bulunmasa dahi Anayasa Mahkemesi, mülkiyetin hukuken ya da fiilen kamu idaresine geçtiği durumlarda malike tazminat ödenmesi gerektiği görüşündedir. Tazminatsız olarak mülke el konulması Anayasa Mahkemesi tarafından hakkın özüne dokunma olarak kabul edilmektedir. 6306 sayılı Kanun, çoğunluğun kararına katılmayan maliklerin paylarının Sermaye Piyasası Kuruluna kayıtlı olarak faaliyet gösteren lisanslı değerleme kuruluşlarınca tespit edilen değeri üzerinden diğer paydaşlara satılmasını ya da kamulaştırılmasını öngördüğü için, tazminat şartı açısından da Anayasa’ya bir aykırılık söz konusu değildir. Aynı şekilde Yönetmeliğin 15. maddesinin 3. fıkrasına göre en az üçte iki çoğunluk ile alınacak karara katılmayan maliklerin bağımsız bölümlerine ilişkin arsa paylarının rayiç değeri; Sermaye Piyasası Kuruluna kayıtlı olarak faaliyet gösteren lisanslı değerleme kuruluşlarınca tespit edilen veya Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından tespit edilen riskli yapının değerine göre belirlenir.

3.3. Konut Dokunulmazlığı Açısından

Anayasanın 21. maddesi konut dokunulmazlığını düzenlemektedir. Bu maddenin metni şu şekildedir: “Kimsenin konutuna dokunulamaz. Milli güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlakın korunması veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebeplerinden biri veya birkaçına bağlı olarak usulüne göre verilmiş hakim kararı olmadıkça; yine bu sebeplere bağlı olarak gecikmesinde sakınca bulunan hallerde de kanunla yetkili kılınmış merciin yazılı emri bulunmadıkça; kimsenin konutuna girilemez, arama yapılamaz ve buradaki eşyaya el konulamaz. Yetkili merciin kararı yirmi dört saat içinde görevli hakimin onayına sunulur. Hakim, kararını el koymadan itibaren kırk sekiz saat içinde açıklar; aksi halde, el koyma kendiliğinden kalkar.”

Afet riskli konutların yıkılmasının, konut dokunulmazlığı ile ilk bakışta doğrudan bir ilgisi yokmuş gibi görünmektedir. Ancak Türkiye’nin de taraf olduğu Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve Ek 1 No’lu Protokol dikkate alındığında kişilerin ikamet ettikleri konutlara yapılacak her müdahalenin hem mülkiyet hakkı, hem de konut dokunulmazlığı kapsamına girdiği görülecektir[10]. AİHM içtihatlarına göre, kişilerin oturmakta olduğu meskenlerine yapılan müdahaleler, Sözleşme’nin 8. maddesinde[11] güvence altına alınmış olan konut dokunulmazlığı hakkı kapsamına girebilmektedir. Mahkeme Türk güvenlik güçlerinin davacının evini ve içindeki eşyaları evde yaşayanları, yerlisi oldukları köyü terk etmeye zorlamak amacıyla kasten yaktıkları sonucuna vardığı Selçuk ve Asker/Türkiye davasında verdiği kararda mal ve mülkün tahrip edilmesini hem mülkiyet hakkı, hem de konut dokunulmazlığı kapsamında incelemiştir. Mahkeme Akdıvar ve Diğerleri/Türkiye davasında da konutun tahrip edilmesin hem konut dokunulmazlığının, hem de mülkiyet hakkının ihlali olduğuna hükmetmiştir.

Ancak Anayasa’nın 21. maddesi, konut dokunulmazlığını, yapının kendisine yapılacak müdahaleler açısından değil de daha ziyade konuta girilmesi, konutun aranması gibi güvenlik tedbirleri açısından değerlendirmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin de benzer bir değerlendirme yapacağını düşünmek hatalı bir yaklaşım olmayacaktır. Bu açıdan bakıldığında, 6306 sayılı Kanun kapsamında yapılan yıkımlar, AİHS açısından konut dokunulmazlığının kapsamında kalmakla birlikte, Türk hukukunun konuya bu açıdan yaklaşmadığı ve muhtemelen de yaklaşmayacağı sonucuna varmak mümkündür.

3.4. Hak Arama Hürriyeti Açısından

6306 sayılı Kanun’un 6. maddesinin 9. fıkrasına göre bu Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu uyarınca dava açılabilir, ancak bu davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilemez. Bu uygulama, Bu uygulama, Anayasa ile korunan temel hak ve özgürlüklerle yakından ilgilidir. Uygulama hem idarenin her türlü işlem ve eylemine karşı yargı yolunun açık olduğunu vurgulayan 125. maddeyle, hem hak arama hürriyetini düzenleyen 36. maddeyle, hem de hukuk devletini düzenleyen 2. maddeyle ilgilidir.

Öncelikle 125. madde açısından bir değerlendirme yapalım. Kamu idareleri tarafından tesis edilen idari işlemlere karşı dava açılabilmesi hususu, Anayasa’nın 125. maddesiyle düzenlenmiştir. Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasında, “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” denilerek etkili bir yargı denetimi amaçlanmıştır. Çünkü yargı denetimi hukuk devletinin olmazsa olmaz koşuludur. Bu kural, yönetimin kamu hukuku ya da özel hukuk alanına giren tüm eylem ve işlemlerini kapsamaktadır. Anayasa’nın 125. maddesinin beşinci fıkrasında, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına karar verilebileceği, altıncı fıkrasında ise, yürütmenin durdurulması kararı verilmesinin olağanüstü hal, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş hali ile milli güvenlik, kamu düzeni ve genel sağlık nedenlerine bağlı olarak yasayla sınırlanabileceği hükme bağlanmıştır. Bu nedenle herhangi bir kanun, 125. maddenin 6. fıkrasında sayılan nedenlerden (olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş halinde ayrıca milli güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık) birinin söz konusu olması durumunda yürütmenin durdurulması karar verilmesini sınırlayabilir. Bu nedenler söz konusu olmaksızın yapılacak bir düzenleme Anayasa’ya aykırılık teşkil edecektir. 6306 sayılı Kanun kapsamında getirilen kısıtlamaların da 125. maddede belirtilen kısıtlama nedenlerinden birine uygun olması gerekmektedir. Bu kısıtlamaların “olağanüstü hal, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş hali, milli güvenlik, genel sağlık gibi nedenlerin kapsamında kalmadığı açıktır. Bu kısıtlamalar bekli “kamu düzeni” kavramı içerisine sokulabilir[12]. Ancak Anayasa Mahkemesinin 3.6.2010 tarihli ve E: 2008/77, K: 2010/77 sayılı kararında vurgulandığı üzere yasa koyucu tarafından kamu düzeni gerekçesine dayanılarak böyle bir düzenleme yapılabilmesi için önemli, genel kabul görmüş, somut nedenlerin bulunması gerekir. Bu açıdan bakıldığında 6306 sayılı Kanun’un bu somut nedenleri sağlayamadığı açıkça görülecektir. Üstelik Anayasa Mahkemesinin yukarıda bahsettiğimiz kararında vurgulandığı üzere kamu düzeni, hukukun dışlandığı, yargının etkisiz kaldığı yerde daha çok bozulur.

Konuyu bir de Anayasa’nın 36. maddesinde düzenlenen hak arama hürriyeti açışından değerlendirmek gerekir. Adil yargılanma hakkını düzenleyen Anayasa’nın 36. maddesinde, “Herkes, meşrû vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir.” denilmektedir. Maddeyle güvence altına alınan dava yoluyla hak arama özgürlüğü, bir temel hak niteliği taşımasının ötesinde diğer temel hak ve özgürlüklerden gereken şekilde yararlanılmasını ve bunların korunmasını sağlayan en etkili güvencelerden birini oluşturmaktadır. Kişinin uğradığı bir haksızlığa veya zarara karşı kendisini savunabilmesinin ya da maruz kaldığı haksız bir uygulama veya işleme karşı haklılığını ileri sürüp kanıtlayabilmesinin, zararını giderebilmesinin en etkili ve güvenceli yolu, yargı mercileri önünde dava hakkını kullanabilmesidir. 6306 sayılı Kanunla getirilen düzenlemeler elbette ki dava açma hakkını kısıtlamamaktadır. Ancak yürütmeyi durdurma kararı verilmesinin kısıtlanması da dava hakkını önemli ölçüde etkileyecektir. Yürütmeyi durdurma kararı verilemeyen bir davada, uzun süren bir yargılama sonucunda iptal kararı verilmesi, çoğu durumda idari yargı kararının “imkansızlık” gibi bahanelerle uygulanmamasına neden olabilecektir. Hak arama özgürlüğü bakımından kişilerin idareye karşı sahip oldukları en etkili yargısal koruma mekanizması iptal davasıdır. İptal davasında, idari işlemin hukuk kurallarına aykırılığının belirlenmesi halinde iptali yoluna gidilmekte ve bunun sonucunda idarenin hukuka bağlılığı ve hukuk düzeninin korunması sağlanmaktadır. Bu nedenle, kişileri iptal davası sonuçlanıncaya kadar hukuka aykırı idari işlemin olumsuz etkilerinden korumak, ileride giderilmesi veya düzeltilmesi imkânsız veya zor olan durumları önlemektir. Oysaki yürütmeyi durdurma kararı verilmesinin kısıtlanması, kişileri, iptal kararı verilinceye kadar idari işlemin olumsuz etkilerinden korunmasını engelleyecektir.

Ayrıca Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti ilkesi de yürütmeyi durdurma kararı verilememesini öngörecek düzenlemelerin, ancak çok istisnai durumlarda yürürlüğe konulmasını gerektirir. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir. Oysaki yürütmeyi durdurma kararı verilememesini öngörecek düzenlemeler, hukuk devleti ilkesini zedeleyecektir. Elbette ki savaş, sıkıyönetim gibi bazı durumlarda yürütmeyi durdurma kararı verilmesi kısıtlanabilir, ancak bu durumu kanun koyucunun istediği her konuya taşıyabilecek şekilde düşünülürse hukuk devleti ilkesi büyük yara alacaktır.

Anayasa’nın 13. maddesinde, temel hak ve özgürlüklerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak yasayla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların Anayasa’nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı belirtilmiştir. Anayasa Mahkemesi, 125. maddede sayılan durumlardan birisi söz konusu olmadığı halde, yürütmenin durdurulması yetkisinin kullanılmasının engellenmesini, bu yetkinin sınırlanmasını aşan, hakkın özünü zedeleyen bir durum olarak değerlendirmiştir[13]. Bu açıdan bakıldığında, 6306 sayılı Kanun kapsamında tesis edilen işlemlere karşı açılan davalarda yürütmenin durdurulması kararı verilmesinin kısıtlanması da hak arama hürriyetinin özünü zedeleyen bir uygulama olacaktır.

4) Sonuç

6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun, gerek Anayasa ve gerekse Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ile korunan temel hak ve özgürlükleri yakından ilgilendirmektedir. Örneğin afet riskli olduğu belirlenen ya da Bakanlar Kurulu tarafından tespit edilen riskli alanlarda kalan yapıların malikin rızası olup olmadığına bakılmaksızın yıktırılması, taşınmazın ne şekilde değerlendirileceği konusunda maliklerin üçte ikisinin aldığı karara katılmayan paydaşların paylarının zorunlu olarak diğer paydaşlara veya Çevre ve Şehircilik Bakanlığına satılması, Kanun’un gerektirdiği durumlarda kamulaştırılabilmesi gibi uygulamalar mülkiyet hakkını ve konut dokunulmazlığını ilgilendirmektedir.

Konuya mülkiyet hakkı açısından baktığımızda 6306 sayılı Kanun ile öngörülen düzenlemelerin, mülkiyet hakkına aykırı olmadığı görülmektedir. 1982 Anayasası, çağımızın yaklaşımına uygun olarak, soyla mülkiyet anlayışını benimsemiştir. Gerçekten de mülkiyet hakkını düzenleyen 35. maddenin ikinci fıkrasında mülkiyet ve miras haklarının kamu yararı amacıyla sınırlanabileceği ve üçüncü fıkrasında mülkiyet hakkının kullanılmasının toplum yararına aykırı olamayacağı belirtilmiştir. Sosyal mülkiyet anlayışında mülkiyet hakkının kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilmesi mümkündür. 6306 sayılı Kanun’un gerekçesi de kamu yararını sağlamak olduğuna göre bu Kanun’la mülkiyet haklarının sınırlandırılması, Anayasa’nın 35. maddesine aykırı değildir.

Ayrıca 6306 sayılı Kanun, çoğunluğun kararına katılmayan maliklerin paylarının Sermaye Piyasası Kuruluna kayıtlı olarak faaliyet gösteren lisanslı değerleme kuruluşlarınca tespit edilen değeri üzerinden diğer paydaşlara satılmasını ya da kamulaştırılmasını öngördüğü için hakkın özüne dokunan ya da ölçülülük ilkesine aykırılık teşkil eden bir durum söz konusu değildir.

6306 sayılı Kanun, afet riskli alanlarda kalan taşınmazların, maliklerin rızasına bakılmaksızın yıktırılmasını öngördüğü için konut dokunulmazlığını da ilgilendirmektedir. Her ne kadar Türk hukukunda konut dokunulmazlığı, daha ziyade arama gibi güvenlik tedbirleri açısından değerlendirilmekte ise de AİHM konuyu bu şekilde değerlendirmemektedir. AİHM konutun yıktırılması nedeniyle açılan bazı davaları (yıkım, güvenlik güçlerince gerçekleştirilmiş olsa da) mülkiyet hakkıyla bağlantılı olarak konut dokunulmazlığı bağlamında değerlendirmiştir.

6306 sayılı Kanun kapsamında kamu idarelerince tesis edilen işlemlere karşı idari yargıda açılan davalarda yürütmeyi durdurma kararı verilememesi ise hem Anayasa’nın 125. maddesine, hem de 36. maddeyle korunan hak arama hürriyetine aykırı gibi görünmektedir. Zira Anayasa’nın 125. maddesi, yürütmeyi durdurma kararı verilmesinin, ancak çok istisnai durumlarda kısıtlanabilmesine izin vermiştir. Her ne kadar kanun koyucu gerekçesinde, 6306 sayılı Kanun’a göre yürütmeyi durdurma kararı verilememesini, 125. maddeye dayandırmış ise de 6306 sayılı Kanun’un, 125. maddede sayılan haller (olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş halinde ayrıca milli güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık) kapsamına girdiği yönündeki sav oldukça tartışmalıdır. Elbette ki büyük çaplı projelerin uygulanması belirli bir devamlılık gerektirir ancak bunu sağlamak için daha pratik ve kolaycı çözümler söz konusu olmalıdır. Ayrıca yürütmeyi durdurma kararı verilmesinin kısıtlanması hem hak arama hürriyetini hem de hukuk devleti ilkesini zedelemektedir.

Kaynakça

Akalın, G. (1994) “Anayasamızın Piyasa Ekonomisi İle Uyumlaştırılması: Mali ve Ekonomik Hükümlerle Sosyal ve Ekonomik Hak ve Ödevlerin Yeniden Düzenlenmesi”, Anayasa Yargısı Dergisi, Yıl: 1994, Sayı: 11

Aliefendioğlu, Y. (2002) “2001 Anayasa Değişikliklerinin Temel Hak ve Özgürlüklerin Sınırlandırılmasında Getirdiği Yeni Boyut”, Anayasa Yargısı Dergisi, Yıl: 2002, Sayı: 19

Altaş, H. (2000) “Kira Parası Artışlarının Sınırlanması”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Yıl: 2000, Cilt: 49, Sayı: 1

Bulut, N. (2006) “Mülkiyet Konusunda Temel Yaklaşımlar ve Türk Anayasası’nda Mülkiyet Hakkı”, Erzincan Üniversitesi, Hukuk Fakültesi Dergisi, Yıl: 2006, Cilt: 10, Sayı: 3 – 4

Eren F. (1974) “Mülkiyet Kavramı”, A. Recai Seçkin’e Armağan, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, Ankara

Eren, F. (1977) “Toprak ve Tarım Reformu Mevzuatının Tarımsal Toprak Mülkiyetine Getirdiği Sınırlamalar (Ödevler)”, Prof. Dr. Osman F. Berki’ye Armağan, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, Ankara, 1977

Etgü, M. A. (2009) “Kamu Hukukunda Mülkiyet Hakkı ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin Mülkiyet Hakkına Bakışı”, Atatürk Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Kamu Hukuku Ana Bilim Dalı Yüksek Lisans Tezi

Fendoğlu, H. T. (2002) “2001 Anayasa Değişikliği Bağlamında Temel Hak ve Özgürlüklerin Sınırlanması AY. Md 13”, Anayasa Yargısı Dergisi, Yıl: 2002, Sayı: 19

Gören, Z. (1997) “Sosyal Devlet İlkesi ve Anayasa Hukuku Açısından Yaşam Kalitesi”, Anayasa Yargısı Dergisi, Yıl: 1997, Sayı: 14

Güvenç, İ. (2008) “Anayasa Mahkemesi Kararlarında Mülkiyet Hakkı”, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Kamu Hukuku Anabilim Dalı, Yüksek Lisans Tezi

Oğurlu, Y. (2000) “İngiliz ve Türk İdare Hukuklarında İdari Faaliyetlerin Denetlenmesinde Ölçülülük İlkesinin Rolü Hakkında Bir Değerlendirme”, Atatürk Üniversitesi Erzincan Hukuk Fakültesi Dergisi, Yıl: 2000, Cilt: 4, Sayı: 1 – 2

Ünal, Ş. (1994) “Anayasa Hukuku ve Milletlerarası Sözleşmeler Açısından Temel Hak ve Özgürlüklerin Sınırlandırılması”, Anayasa Yargısı Dergisi, Yıl: 1994, Sayı: 11

  1. Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü, Maliye Uzmanı, suat_simsek@milliemlak.gov.tr
  2. Kamu yararı açısından değerlendirme mülkiyet hakkının sınırlandırılmasına ilişkin şartlarla ilgili bölümde yapılacaktır.
  3. Bu durum Kanun’un gerekçesinde şu şekilde ifade edilmiştir: Bilindiği üzere, Ülkemizin çok mühim bir kısmı, başta deprem olmak üzere tabiî afetlerin riski altındadır. Buna rağmen, mevcut yapıların büyük bir kısmının muhtemel afetlere karşı dayanıklı olmadıkları ve orta şiddetteki bir depremde bile ağır derecede hasar görüp yıkıldıkları, bundan dolayı sosyo-ekonomik problemlerin yaşandığı ve Devletin beklenmedik bir anda büyük malî külfetler ile karşı karşıya kaldığı bilinmektedir. On binlerce insanın ölümüne ve çok yüksek malî kayıplara sebebiyet veren ve 1999 yılında Marmara Bölgesinde vuku bulan büyük deprem felâketleri, müteakip depremler ve en son olarak 2011 yılında Van’da meydana gelen deprem ile bu gerçek acı bir şekilde ortaya çıkmıştır. Ülkemizin bazı yerleri ve buralardaki yerleşim merkezleri hâlen çok yüksek deprem riski altındadır. Örneğin, İstanbul’un yakın bir zaman içinde çok şiddetli bir depremle karşı karşıya kalacağı, bu hususta ihtisas sahibi bilim adamlarınca ifade edilmektedir. Bazı yerleşim merkezlerinin jeolojik durumu ve zemin özellikleri ise, buralarda iskânın tehlikeler arz ettiğini ve afet riski altında bulunan bu yerleşim merkezlerinin bir an önce bulundukları yerlerde dönüştürülerek buralardaki iskânın yeniden düzenlenmesini ve hatta bunların başka yerlere nakledilmesini zarurî kılmaktadır.
  4. http://www.csb.gov.tr/gm/altyapi/index.php?Sayfa=sayfa&Tur=webmenu&Id=8291
  5. Konut hakkı” başlıklı madde şu hükmü ihtiva etmektedir: “Devlet, şehirlerin özelliklerini ve çevre şartlarını gözeten bir planlama çerçevesinde, konut ihtiyacını karşılayacak tedbirleri alır, ayrıca toplu konut teşebbüslerini destekler.”
  6. 1961 Anayasası’nın 11. maddesiyle ilgili olarak Temsilcileri Meclisi, Anayasa Komisyonunca hazırlanan 09.02.1961 tarihli Raporda bu çekirdek kısım için “cevher” ifadesi kullanılmaktadır. Örneğin “Öteden beri hakların sınırlanması meselesinde karşılaşılan tehlike bu tehditlerin çok ileri gitmesi neticesinde cevherinin imha edilmesidir.” Benzer şekilde “Eğer sınırlama, bir temel hak veya hürriyet veya dokunulmazlığın cevherini tahrip ediyorsa, Anayasaya aykırılığı dolayısıyla hükümsüz sayılacaktır.”
  7. Resmi Gazete Tarih / Sayı: 04.10.1989/20302
  8. Resmi Gazete Tarih / Sayı: 04.11.2000/24220
  9. Aslında Anayasa’nın 13. maddesi açısından “Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik Cumhuriyetin gereklerine” uygunluk da dikkate alınması gereken kriterlerdir. Ancak bunlar daha ziyada siyasi haklarla ilgili konular olduğu için bu çalışmada bu kriterler açısından değerlendirme yapılmayacaktır.
  10. Burada mülkiyet hakkı-konut dokunulmazlığı ilişkisinde bir ilave bilgi olarak şu hususları söyleyebiliriz. Aynı anda iki maddenin birden ihlal edildiği durumlarda hangi maddenin öncelikli olarak uygulanacağına dair herhangi bir mahkeme içtihadı bulunmamaktadır. Ancak Mahkeme, önüne gelen davada öncelikle konut dokunulmazlığını düzenleyen 8. maddenin uygulanıp uygulanmayacağını incelemekte, 8. maddenin uygulanmadığı durumlarda meseleyi Ek 1 No’lu Protokol’ün 1. maddesi kapsamında ele almaktadır. Mahkeme hangi maddenin uygulanacağını değerlendirirken iki hususu değerlendirmektedir. Öncelikle müdahalenin gerçekleştiği evin mülkiyeti ve burada ikamet edilip edilemediği değerlendirilmektedir. Mülkiyet hakkının söz konusu olabilmesi için kişinin söz konusu konuta malik olması gerekir, buna karşılık konut dokunulmazlığının ihlal edilmiş olabilmesi için söz konusu konutun kişinin mülkiyetinde bulunmasına gerek yoktur. Aynı şekilde kişi malik olduğu konutta ikamet etmiyorsa bu konuta ilişkin müdahaleler, maliki açısından konut dokunulmazlığının ihlali teşkil etmez. Bir başka ifadeyle, herhangi bir mekânın açıkça konut olarak nitelendirilemediği durumlarda Mahkeme, konuyu Ek 1 No’lu Protokol’ün 1. maddesi kapsamında değerlendirmekte ve 8. maddeye değinmemektedir (Grgiç, 2007: 23). Örneğin Mahkeme Velosa Barreto/Polonya davasında, söz konusu taşınmazın başvurucunun (davacının) ikameti için zorunlu olmadığını dikkate alarak konuyu mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirmiştir. Buna karşılık haksız bir şekilde işgal edilen konutun tahliyesinin gecikmesi nedeniyle açılan Cvijetic/Hırvatistan davasında Mahkeme konuyu konut dokunulmazlığı açısından incelemiştir. İkinci olarak Mahkeme hangi madde kapsamında inceleme yapacağına karar verirken şikayet edilen müdahalenin niteliğine önem atfetmektedir. Eğer yapılan müdahale konutun mülkiyetine fazla bir etki göstermiyorsa AİHM konuyu 8. madde kapsamında incelemektedir. Buna karşılık konut dokunulmazlığının ihlalinin önemli bir şekli olan konutun tamamen yıktırılması ya da devletçe el konulmasına ilişkin davalarda Mahkeme 8. madde ya da Ek 1 No’lu Protokol’ün 1. maddesi arasında bir ayrım yapmaksızın iki madde açısından da inceleme yapmıştır.
  11. “Özel ve aile yaşamına saygı hakkı” başlıklı 8. maddenin metni şu şekildedir:“1) Herkes özel ve aile yaşamına, konutuna ve haberleşmesine saygı gösterilmesini isteme hakkına sahiptir.2) Bu hakların kullanılmasına ulusal güvenlik, kamu güvenliği, ülkenin ekonomik refahı, suçun veya düzensizliğin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlakın korunması, başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması amacıyla, hukuka uygun olarak yapılan ve demokratik bir toplumda gerekli bulunan müdahalelerin dışında, kamu makamları tarafından hiç bir müdahale yapılamaz.”
  12. Çünkü Kanun’un gerekçesinde bu kısıtlamaların nedeni şu şekilde açıklanmıştır: “Kanunun öngördüğü iş ve işlemlerin plânlanan şekilde ve zamanında gerçekleştirilmesi zarurîdir. Bunlarda herhangi bir sebepten dolayı aksaklık meydana geldiğinde, Kanunun öngördüğü amacın gerçekleşmesi engellenmiş, can ve mal emniyetini temin ile yaşama hakkına matuf olan hizmetler aksamış olacak ve insanların yaşama hakkının afet riski nedeniyle tehlike altında olması hâli devam edecektir. Bu yüzden, Kanunun temel amacı gözetilerek, uygulamada ve hizmette aksaklıklara mahal vermemek üzere, bu Kanun uyarınca tesis edilen idarî işlemler üzerine idarî yargı yoluna müracaat edilip dava açılabileceği, fakat bu davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilemeyeceği hükme bağlanmıştır. Anayasanın 125 inci maddesinin altıncı fıkrasında, “Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş hâlinde ayrıca millî güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.” hükmü yer almaktadır. Can ve mal emniyetini korumayı temel amaç edinen bu Kanuna göre tesis edilen idarî işlemlere karşı açılan davalarda yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayan hüküm, Anayasanın söz konusu maddesiyle çizilen çerçeveye uygun düşmektedir.”
  13. Anayasa Mahkemesi 3.6.2010 tarihli ve E: 2008/77, K: 2010/77 sayılı kararında 3091 sayılı Taşınmaz Mal Zilyetliğine Yapılan Tecavüzlerin Önlenmesi Hakkında Kanun’un “Bu Kanuna göre verilmiş kararlar üzerine idari yargıya başvurmalarda yürütmenin durdurulması kararı verilmez” hükmünü ihtiva eden 13. maddesinin Anayasa’nın 2 ve 36. maddelerine aykırı bularak iptal etmiştir.

Makalemizi paylaşır mısınız?
Suat Şimşek, Daire Başkanı (Milli Emlak Genel Müdürlüğü) hakkında 2699 makale
Daire Başkanı (Milli Emlak Genel Müdürlüğü), Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Müfettişi, (önceden) Milli Emlak Kontrolörü

İlk yorum yapan olun

Bir yanıt bırakın

E-posta hesabınız yayımlanmayacak.


*


This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.