Afet Riskli Alanlarda Kentsel Dönüşümde İmar Planlama Süreci

Afet riski söz konusu olan taşınmazların 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında dönüştürülmesi konusunda maliklerin kendi aralarında anlaşmaları durumunda, yıkım sürecinden sonraki ilk aşama planlama aşamasıdır. Bu alanların dönüştürülmesi konusunda genellikle inşaat firmaları ile anlaşma söz konusu olacağı için planlama sürecinin de genellikle bu inşaat firmaları tarafından yürütüleceğini varsaymak yanlış bir tutum olmayacaktır.

6306 sayılı Kanun kapsamında yapılacak planlama faaliyetleri ile ilgili olarak gerek Kanun’da ve gerekse Yönetmelikte bazı hükümler getirilmiştir. Şimdi bu hususları irdeleyelim.

1. Afet Riskli Alanlarda Planların Hazırlanmasında Uyulacak Esaslar

6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin 18. maddesinin 1. fıkrasına göre uygulama alanına yönelik olarak yapılacak planlarda alanın özelliğine göre; afet risklerinin azaltılması, fiziksel çevrenin iyileştirilmesi, korunması ve geliştirilmesi, sosyal ve ekonomik gelişmenin sağlanması, enerji verimliliği ve iklim duyarlılığı ile yaşam kalitesinin artırılması esastır.

Çevre ve Şehircilik Bakanlığı açıklamalarından, dönüşüm yapılacak kentte tüm alanları kapsayacak bir üst ölçekli plan yapılmayacağı anlaşılmaktadır. Dönüşüm alanlarındaki planlamalarda öncelikle üst ölçekli planlar gözetilerek proje ve uygulama bütünlüğü kapsamında alanın ihtiyaçları gözetilerek uygulama yapılacaktır. Bir başka ifadeyle bir kentin tamamı için planlar hazırlanıp bu plana göre uygulama yapılmayacak, bunun yerine kısmi uygulamalar yapılarak afet riski azaltılma yoluna gidilecektir.

2. Afet Riskli Alanlarda Uygulamanın Başka Bir Parselde de Yapılabilmesi

6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği, taşınmazların inşaata elverişli olmaması ve yapılaşma hakkının bulunmaması durumunda başka taşınmazlarda uygulama yapılmasına imkan tanımaktadır. Buna göre, uygulama alanında zeminden kaynaklanan sebeplerle veya herhangi bir afet riskinden dolayı veyahut mevzuata göre yapılaşma hakkının olmamasından dolayı yeni yapı yapılması mümkün değil ise, uygulama alanındaki yapının yerine yapılacak yeni yapı, uygulama alanı dışında başka bir parselde yapılabilir. Böyle bir durumda Kanundan kaynaklanan hakların uygulama alanı dışındaki parselde kullanılacağına dair uygulama alanının bulunduğu ildeki İl Müdürlüğünden yazı alınır. Bu yazı ilgili müdürlükçe ilgili belediyelere ve tapu müdürlüklerine bildirilir.

3. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tarafından Belirlenen Standartlara Uyulması Zorunluluğu

6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin 18. maddesine göre Çevre ve Şehircilik Bakanlığı riskli alan ve rezerv yapı alanındaki uygulamalarda faydalanılmak üzere; özel kanunlar ile öngörülen alanlara ilişkin olanlar da dâhil, her tür ve ölçekteki planlama işlemlerine esas teşkil edecek standartları belirlemeye ve gerek görülmesi hâlinde bu standartları plan kararları ile tayin etmeye veya özel standartlar ihtiva eden planlar yapmaya yetkilidir.

Benzer bir hüküm de Kanun’un 6. maddesinde yer almaktadır. Buna göre Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, riskli alanlardaki ve rezerv yapı alanlarındaki uygulamalarda faydalanılmak üzere; özel kanunlar ile öngörülen alanlara ilişkin olanlar da dâhil, her tür ve ölçekteki planlama işlemlerine esas teşkil edecek standartları belirlemeye ve gerek görülmesi hâlinde bu standartları plan kararları ile tayin etmeye veya özel standartlar ihtiva eden planlar yapmaya, onaylamaya ve kent tasarımları hazırlamaya yetkilidir.

İşte, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında ilgililer tarafından hazırlanacak imar planı tekliflerinde bu standartlara uyulması zorunludur.

4. Afet Riskli Alanlarda İmar Mevzuatındaki Kısıtlamalara Uyma Zorunluluğu

6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’a göre, bu Kanun kapsamındaki uygulamaların zaruri kılması hâlinde, bu uygulamaların gerektirdiği iş ve işlemler hakkında Kanun’un 9. maddesinin hükümleri uygulanır. 9. maddenin 1. fıkrasında ise “Bu Kanun uyarınca yapılacak olan planlar, 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanununda ve imara ilişkin hükümler ihtiva eden özel kanunlar da dâhil olmak üzere diğer mevzuatta belirtilen kısıtlamalara tabi değildir.” hükmü yer almaktaydı. Bu hüküm, 6306 sayılı Kanun kapsamında yapılacak ve onaylanacak imar planları açısından 3194 sayılı İmar Kanunu’ndaki kısıtlamaların uygulanmayacağını öngörmekteydi.

İmar mevzuatındaki kısıtlamalara tabi olmama, başta 3194 sayılı Kanun olmak üzere imara ilişkin düzenleme içeren kanunlar ve ikincil düzenlemelerdeki kısıtlamalarla bağlı olmamayı ifade eder.

Çevre ve Şehircilik Bakanlığı bu durumun gerekçesini şu sözlerle açıklamaktadır: “6036 sayılı Kanun’un bahsedilen hükmü, bu Kanun uyarınca yapılacak uygulamaların aciliyetine binaen, yani, yapılaşmadan kaynaklanan sebeplerden dolayı herhangi bir afette can ve mal kaybı yaşanmaması ve sağlıklı yaşam çevrelerinin oluşturulması için, Kanun uyarınca yapılacak uygulamaların bir an evvel gerçekleştirilmesi maksadıyla öngörülmüştür. Kanun uyarınca yapılacak planlar çerçevesinde plan bütünlüğü ve sosyo-kültürel-teknik altyapı dengesini kurmak bakımından plan revizyonuna gidilmesi gerekebilir.”

Oysaki Anayasa Mahkemesi, herhangi bir kanun gereği yapılacak planlamalarda imar mevzuatındaki kısıtlamaların uygulanmayacağını öngören hükümleri Anayasa’ya aykırı bulmaktadır. Özellikle son dönemde çıkarılan bazı kanunlarla, kamu idarelerine plan hazırlama veya ayırma/birleştirme işlemlerinde “imar mevzuatında yer alan kısıtlamalara tabi olmaksızın” işlem yapma yetkisi verildiği görülmektedir. Örneğin 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 7. maddesinin 1. fıkrasına göre, Hazineye ait taşınmazların (tarım alanları hariç) ifraz, tevhit, tescil ve tespit işlemleri imar mevzuatındaki kısıtlamalara tabi olmaksızın ilgili kuruluşlarca talebi izleyen iki ay içinde yerine getirilir. 

Bu örnekleri çoğaltmak mümkündür. Ancak görünen şudur ki çıkarılan çeşitli kanunlarla imar mevzuatındaki kısıtlamalar bertaraf edilmeye çalışılmaktadır. Fakat idarelere, imar mevzuatında yer alan kısıtlamalara bağlı kalmaksızın planlama yetkisi verilmesi, Anayasa Mahkemesi tarafından Anayasaya aykırı bulunmaktadır. 3194 sayılı İmar Kanununun 9. maddesine eklenen fıkranın iptal davasına konu edilmesi sonucu, Anayasa Mahkemesi tarafından verilen 05.01.2006 tarihli ve E: 2005/98, K: 2006/3 sayılı karar ile “imar mevzuatındaki kısıtlamalara tabi olmaksızın” ibaresi Anayasanın 5. ve 56. maddelerine aykırı bulunarak iptal edilmiştir. Anayasa Mahkemesine göre Anayasa’nın 5. maddesiyle devlete “kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlama ve insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlama” ödevi yüklenmekte, 56. maddesiyle de herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu belirtilerek, bu hakkı korumanın yine devletin ve vatandaşların ödevi olduğu vurgulanmaktadır. Devlete verilen bu görevlerin imar mevzuatıyla getirilen düzenlemelerle de yaşama geçirileceğinde kuşku bulunmamaktadır. Anayasanın söz konusu maddelerinde ifadesini bulan ödevlerin somut tedbirlerle nasıl yerine getirileceği yasa koyucunun takdirinde ise de, söz konusu ödevler yerine getirilirken idarenin imar mevzuatındaki kısıtlamaların dışında tutulması, Anayasa’nın 5. ve 56. maddeleriyle bağdaşmaz. Anayasa Mahkemesi 22.07.2008 tarihli ve E: 2008/39, K: 2008/134 sayılı kararı ile de 4969 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un geçici 1. maddesinde yer alan ”imar mevzuatındaki kısıtlamalar ile plan ve parselasyon işlemlerindeki askı, ilan ve itirazlara dair sürelere ilişkin hükümlere tabi olmaksızın” ibaresini, Anayasanın 5. ve 56. maddelerine aykırı bularak iptal etmiştir.

Anayasa Mahkemesi 6306 sayılı Kanun’un 9. maddesinin 1. fıkrası hakkında verdiği 27.2.2014 tarihli ve E: 2012/87, K: 2014/41 sayılı kararında da görüşünü değiştirmemiştir. Mahkemeye göre Anayasa’nın 5. ve 56. maddelerinde ifadesini bulan ödevlerin somut tedbirlerle nasıl yerine getirileceği şüphesiz kanun koyucunun takdirindedir. Bu anlamda kanun koyucu imar mevzuatıyla da bağlı değildir. Bununla birlikte söz konusu ödevlerin ne şekilde yerine getireceğine ilişkin yeni bir kanuni düzenleme yapılmaksızın idarenin var olan imar mevzuatındaki kısıtlamaların dışında tutulması, Anayasa’nın anılan maddeleriyle bağdaşmaz. Diğer taraftan Anayasa Mahkemesi kararları ve Danıştay içtihatlarında, imar planlarının, imara ilişkin kanunlarda belirtilen ilkelerin belli bir bölgenin özel koşulları da dikkate alınarak uygulanmasını sağlayan kuralları öngörmesi nedeniyle “düzenleyici işlem” niteliğinde olduğu kabul edilmektedir. Dava konusu kuralla, imara ilişkin hüküm ihtiva eden kanunlarda belirtilen kısıtlamalarla bağlı olmaksızın plan yapma yetkisi verilmesi, yürütme organının, Kanun’un uygulandığı alanlarda, imara ilişkin konuları herhangi bir kanuni düzenlemeye dayanmaksızın ilk elden düzenleyebilmesi sonucunu doğurur. Bu durum, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi ile bağdaşmaz. Bu nedenle, dava konusu kural Anayasa’nın 2., 5., 7. ve 56. maddelerine aykırıdır.

Bugün için 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamındaki uygulamalarda imar mevzuatında yer alan kısıtlamaların uygulanmaması söz konusu değildir.

5. Kentsel Tasarım Projesi Hazırlama Zorunluluğu

6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin ifadesine göre plan teklifleri hazırlanırken kentsel tasarım projesinin hazırlanması gerekir. Ancak Yönetmeliğin 18. maddesinin 4. fıkrasında 02.07.2013 tarihli ve 28695 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yönetmelikle yapılan değişiklikle, tasarım projesi hazırlanması konusunda biraz esneklik getirilmiştir. Buna göre plan teklifleri; riskli alanlarda ve rezerv yapı alanlarında kentsel tasarım projesi ile birlikte, riskli yapı veya yapıların bulunduğu parsellerde ise, Bakanlıkça talep edilmesi halinde kentsel tasarım projesi ile birlikte hazırlanır. Bu da demek oluyor ki riskli alanlarda ve rezerv yapı alanlarında kentsel tasarım projesi hazırlanması zorunludur; buna karşılık riskli yapı veya yapıların bulunduğu parsellerde ise sadece Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından talep edilmesi durumunda kentsel tasarım projesi hazırlanacaktır.

Kentsel tasarım projeleri, uygulama imar planları (koruma amaçlı veya diğer) doğrultusunda alanın kimliğini vurgulayıcı, alanın doğal, tarihi, kültürel, sosyal özellikleri ile kullanıcılar açısından önem taşıyan kesimleri için özel ayrıntıları içerecek biçimde hazırlanan plan ve projeler ile üst düzeyde kimlik-imaj çalışması, orta düzeyde yapı ve çevresinin bütüncül bir anlayışla tasarlanmasını amaçlayan yapı- açık alan düzenleme çalışmaları, alt düzeyde ise yapılar arası boşlukların tasarımını içeren, olabilirlik, yaşanabilirlik, sürdürülebilirlik, maliyet gibi konularda çözüm öneren plan ve projelerdir.

6. Plan Teklifi Sunabilecekler

6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin 18. maddesine göre Çevre ve Şehircilik Bakanlığının yanı sıra Yönetmeliğin idare tanımı kapsamında değerlendirdiği kamu idarelerinin ve ilgililerin (taşınmaz maliklerinin veya bunların anlaştığı inşaat firmalarının) plan teklifi hazırlaması mümkündür. Ancak bu tür planlama işlerinde genellikle plan teklifi ilgililer tarafından hazırlanmaktadır. 6306 sayılı Kanun kapsamındaki uygulamalarda da aynı sistemin fiilen uygulanacağını düşünüyoruz.

7. Plan Tekliflerinde Müellif Şartı

3194 sayılı İmar Kanununun 38. maddesine göre halihazır harita ve imar planlarının hazırlanması ve bunların uygulanmasının fenni mesuliyetini; uzmanlık, çalışma konuları ve ilgili kanunlarına göre mühendisler, mimarlar, şehir plancıları üstlenirler.

İmar planlarını hazırlayacak plan müelliflerinin yeterlik durumları, Plan Yapımını Yükümlenecek Müelliflerin Yeterliği Hakkında Yönetmelik ile düzenlenmiştir.

Yönetmelikteki tanıma göre müellif, her ölçekteki ve türdeki planların yapılmasını üstlenebilmek için gerekli olan yeterlilik grubuna uygun yeterlilik belgesine sahip gerçek kişiyi veya yeterlilik grubuna uygun yeterlilik belgesine sahip tüzel kişiliklerin hissedarları içinde hisseleri ortakların meslek grubuna göre dağılımında eşit veya daha fazla paya sahip gerçek kişilerdir.

Yönetmeliğin 6. maddesine göre planlama işlerini üstlenecek müelliflerde, yükseköğretim kurumlarının şehir ve bölge planlama bölümlerinden lisans eğitimini tamamlayarak mezun olmak şartı aranır.

Yurt dışında öğrenim görenlerin bu öğrenimlerinin ve aldıkları derecelerin, yurt içinde görülen öğrenim ve alınan derece ile eş değerde olduğunun yetkili makamlarca onaylanmış olması şarttır. İdareler de, planlama işlerinin hazırlanması, ihale edilmesi ve onanmasında bu Yönetmelik hükümlerine uymak zorundadır.

İmar planlarının idarece yapılması durumunda, plan yapım sürecinde Yönetmelikte belirtilen yeterlilik gruplarına uygun en az bir müellifin planlama biriminde ve kadrolu olarak istihdamı şarttır.

Planlama işinin ihale ile yapılmasında da yeterlik hükümlerinin uygulanması gerekir. Üstelik sadece planların değil aynı zamanda plan değişikliklerinin de yeterlik belgesine sahip müelliflerce hazırlanması gerekir. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, 09.10.2003 tarihli ve E: 2001/880, K: 2003/662 sayılı kararı ile “yeterlilik belgesine sahip müellifçe hazırlanmış bir imar planı değişikliği olmaksızın, onay mercii olan belediye meclisi tarafından plan değişikliği yerine geçecek şekilde karar alınmasını” hukuka aykırı bulmuştur.

8. Afet Riskli Alanlarda Planlama Süreci

Planlama teklifleri yukarıda anlattığımız hususlar ile imar mevzuatı dikkate alınarak hazırlanır ve gerekiyorsa kentsel tasarım projesi, planlama alanı ile yakın çevresinin meri planları, mevcut durumu gösteren bilgi ve belgeler ve ilgili kurum ve kuruluş görüşleri ile birlikte Çevre ve Şehircilik Bakanlığına sunulur.

Büyükşehir belediyesi sınırları içerisindeki ilçe belediyelerince hazırlanan imar planı teklifleri hakkında ilgili büyükşehir belediyesinin görüşü alınır. Büyükşehir belediyesinin onbeş gün içinde görüş vermemesi halinde, uygun görüş verilmiş sayılır.

Uygulama alanında, 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ile 16/6/2005 tarihli ve 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun kapsamında kalan alanlardan bulunması hâlinde, alanın sit statüsü de gözetilerek, Kültür ve Turizm Bakanlığının görüşü alınır. Kültür ve Turizm Bakanlığı görüşünü otuz gün içerisinde bildirir.

9. Plan Tekliflerinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığına Gönderilmesi ve Onanması

Bu Bakanlıkça uygun görülen plan teklifleri, aynen veya değiştirilerek onaylanır.

6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin 19. maddesine göre Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, uygulama alanın özelliğine, planın ölçeğine ve ihtiyaç analizine göre kendisine sunulan planda bulunması gereken esasları ve yapılacak tespit, araştırma ve inceleme konularını belirler. Bunlara göre sunulan plan kararlarını değerlendirir. Bakanlık, plan onaylarken, planlama esaslarını ve yapılan analiz ve kararlar ile birlikte planın kent bütününe ve çevresine etkisini ve uyumunu, ulaşım sistemi ile bütünleşmesini, sosyal ve teknik altyapı alanlarının sağlanmasını ve kentsel doku ve yaşanabilirlik hususlarını da dikkate alır.

Ayrıca Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, riskli alan ve rezerv yapı alanı ile riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her tür ve ölçekteki planı resen yapmaya, yaptırmaya ve onaylamaya yetkili olduğu için doğrudan kendisi de plan hazırlayıp ya da hazırlatıp onaylaması mümkündür.