6292 sayılı Kanun ve Devletleştirilmiş Ormanlarla İlgili Uyuşmazlıklar

Ormanların Devletleştirilmesine İlişkin Süreç

Cumhuriyet döneminin ilk yıllarında, uygulanan liberal politikalara bağlı olarak ormanlar üzerinde özel mülkiyetin kabulüne dair Osmanlı geleneğinin devam ettirildiğini görmekteyiz. Ancak 1929 bunalımının ortaya çıkardığı devletçilik anlayışı, orman mülkiyeti konusunu da etkilemiş ve milli servet olarak nitelendirilen ormanların devlet mülkiyetinde olması gerektiği görüşü yaygınlaşmaya başlamıştır (Ayaz, 2010:190).

Bu görüşün dönemin iktidarı tarafından da benimsenmesi üzerine ormanların devletleştirilmesine anayasal zemin hazırlamak amacıyla 05/02/1937 tarihli ve 3115 sayılı Kanun’la Anayasa’nın kamulaştırmayı düzenleyen 74. maddesi değiştirilerek ormanların kamulaştırılmasına imkan tanınmıştır. Bu değişikliğe göre ormanları Devlet tarafından idare etmek için yapılacak kamulaştırmalar ve kamulaştırma bedelleri ile bu bedellerin ödenme şekli özel kanunlarla düzenlenecektir.

3116 Sayılı Orman Kanunu’nun Geçici 1. Maddesi

Anayasa’da yapılan değişiklik doğrultusunda 1937 yılında çıkarılan 3116 sayılı Orman Kanunu’nun geçici 1. maddesiyle özel mülkiyette bulunan ve belli bir büyüklüğün üzerinde olan ormanların devletleştirilmesi öngörülmüştür (Ayaz ve İnanç, 2009:56). Aslında 3116 sayılı Kanun ormanlar üzerinde özel mülkiyeti tamamıyla reddetmiş değildir, ancak Kanun’un temel hedefi tüm ormanların devlet mülkiyetine geçirilmesi olduğu için her nasılsa devletten başkalarının eline geçmiş ormanların tekrar devlet mülkiyetine alınması amaçlanmıştır (Ayaz, 2010:190).

Bu anlamda 3115 sayılı Kanun’la Anayasa’da yapılan değişiklik, 3116 ve daha sonra çıkarılan 4785 sayılı Kanun’la ormanların devletleştirilmesi için uygun bir zemin oluşturmuştur (Birben, 2008:3).

3116 sayılı Kanun’un devletleştirmeye ilişkin hükümleri yeterince etkin şekilde uygulanmamıştır. Bunun başlıca sebepleri personel ve kaynak yetersizliği ile devletleştirme işlemlerinin çok sayıda mülkiyet uyuşmazlığına neden olmasıdır (Ayaz, 2010:190). Bu dönemde özel mülkiyette bulunan orman miktarının 543.200 hektar olarak hesaplanmasına (TBMM, 1945) rağmen sadece 28.839 hektar orman alanı devletleştirilebilmiştir (Çağlar, 1979).

4785 Sayılı Kanun ve Ormanların Devletleştirilmesi

3116 sayılı Kanun’la öngörülen devletleştirmenin yeterince başarılı olmaması devleti yeni arayışlara itmiştir. Çünkü tüm ormanların devlet mülkiyetinde olması gerektiği düşüncesi bu dönemde daha da kuvvetlenmiştir.

Bunun üzerine “Azlığı veya çokluğu, varlığı veya yokluğu yurdun barındırma kabiliyetini yükselten veya indiren ormanın devlet elinde olması ve devlet elinde kalmasından daha doğru bir şey olamaz. Çünkü, yurdun insan barındırma kabiliyetini kişilerden daha ziyade devlet düşünür ve ona göre de orman varlığını koruma ve geliştirme yollarını tutabilir.” gerekçesiyle (TBMM, 1945) 1945 yılında çıkarılan 4785 sayılı Orman Kanununa Bazı Hükümler Eklenmesine Dair Kanun’la bazı istisnalar dışındaki tüm ormanlar “hiçbir işlem ve bildirime lüzum olmaksızın” devletleştirilmiştir. 

Kanun gerekçesinde ormanların toplumun bütününe hitap eden faydalara sahip olduğu, bu faydaların devlet tarafından tüm halka eşit şekilde dağıtılması gerektiği, ormanların işletilmesinin büyük sermaye gerektirdiği, bu nedenlerle ormanların devlet mülkiyetine geçirilmesi gerektiği vurgulanmıştır (Birben, 2008:3).

Devletleştirilmiş Ormanlar

4785 sayılı Orman Kanununa Bazı Hükümler Eklenmesine Dair Kanun’un 1. maddesine göre Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihte gerçek veya tüzel özel kişilere, vakıflara ve köy, belediye, özel idare gibi kamu tüzel kişiliklerine ait bütün ormanlar (istisnalar hariç olmak üzere)[1] devletleştirilmiştir. Kanun bu ormanların mülkiyetinin hiç bir işlem ve bildirime lüzum olmaksızın Devlete geçeceğini hüküm altına almıştır. Ancak bu ormanların tamamının Hazine adına tescili sağlanamamıştır.

Bundan dolayı 4785 sayılı Kanun kapsamında devletleştirilmiş ve Hazine adına tescili sağlanmış ormanların miktarı belli iken, devletleştirmeye konu olan ve Hazine adına tescil edilmesi gereken orman miktarı bilinmemektedir (Ayaz ve İnanç, 2009: 56). Kanun’un 3. maddesi[2] devletleştirme bedelini, 2901 sayılı Kanun’a göre tespit edilen arazi vergisine matrah olan değer olarak belirlemiştir. Üstelik bu değer hiçbir şekilde 1936 bütçe yılı arazi vergisine matrah olan değerinin iki katını geçemez.

4785 sayılı Kanun Hakkında Anayasa Mahkemesi Değerlendirmesi

Bu dönemde kanunların Anayasa’ya aykırılığını denetleyecek herhangi bir yüksek yargı mercii olmadığı için Kanun’un bu maddelerinin Anayasa’ya aykırılığı ileri sürülememiştir. Ancak 1961 Anayasası ile Anayasa Mahkemesi’nin kurulmasının ardından bu maddenin, 1961 Anayasası’nın kamulaştırmanın gerçek değer üzerinden yapılmasını öngören 38. maddesine aykırılığı ileri sürülmüş ve Kanun’un 3. maddesi Anayasa Mahkemesi’nin 23/06/1963 tarihli ve E:1963/141, K:1964/50 sayılı kararı ile iptal edilmiştir.

Bu maddenin bu şekilde iptal edilmesine karşın, 4785 sayılı Kanun’un bütününün Anayasa’ya aykırı olduğu gerekçesiyle ilk derece mahkemesi tarafından yapılan başvuruda Anayasa Mahkemesi 19/02/1985 tarihli ve E:1984/15, K:1985/5 sayılı kararında 4785 sayılı Kanun’un 1982 Anayasası’na aykırı olmadığına karar vermiştir.

Anayasa Mahkemesine göre çağımızda mülkiyet hakkı temel bir hak olmakla birlikte bu hakkın kullanılması toplum yararına aykırı olamaz. Toplum yararı ise, yerine göre mülkiyet hakkının tümüyle kişinin elinden alınmasını gerektirmektedir. Bu nedenle Anayasa’da kamulaştırma ve devletleştirme kurumları düzenlenmiştir. 4785 sayılı Kanun da bu çerçevede çıkarılmış bir kanun olduğundan Anayasa’nın mülkiyet hakkını koruyan 35. maddesine aykırılıktan söz edilemez.

İlk derece mahkemesinin başvurusunda 4785 sayılı Kanun’un Anayasa’nın kamulaştırmayı düzenleyen 46. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de Anayasa Mahkemesi ormanların devletleştirilmesi açısından Anayasa’nın 46. maddesinin değil, devletleştirmeyi düzenleyen 47. maddesinin uygulanması gerektiğini vurgulayarak 4785 sayılı Kanun’un 46. maddeye aykırılığından söz edilemeyeceğine karar verilmiştir.

Anayasa Mahkemesinin bu kararında 1982 Anayasası’nda kamulaştırma kurumunu düzenleyen 46. maddede ormanların devletleştirilmesinden söz edilmediği, bundan dolayı ormanların devletleştirilmesinin kamulaştırma kurumu ile ilişkisinin kesildiği vurgulanmıştır. Anayasa Mahkemesine göre devletleştirme “kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüslerin devlet mülkiyeti alınması”; ormanlar da sahipleri tarafından işletilen özel teşebbüsler olduğuna göre bu teşebbüslerin devlet mülkiyetine geçirilmesi kamulaştırmanın değil, devletleştirme işleminin konusu olurlar. Bundan dolayı ormanların devletleştirilmesine Anayasa’nın devletleştirme hakkındaki 47. maddesinin uygulanması gerekmektedir.

Ayrıca ilk derece mahkemesince devletleştirme bedelinin taksitle ödenmesinin Anayasa’nın 47. maddesinde yer alan “Devletleştirme gerçek karşılığı üzerinden yapılır” kuralına aykırı olduğu ileri sürülmüşse de bu görüş de Anayasa Mahkemesi tarafından benimsenmemiştir. Anayasa Mahkemesine göre 47. maddede göre gerçek karşılığın hesaplanma tarzı ve usullerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alındığı için bu hüküm bedelin peşin ödenmesini zorunlu kılmamaktadır. Anayasa Mahkemesine göre ormanların “hiçbir işlem ve bildirim yapılmaksızın” devletleştirilmesi de 47. maddeye aykırılık teşkil etmez. Çünkü 4785 sayılı Kanun’un genel gerekçesi ve yasama görüşmeleri incelendiğinde, ormanların devletleştirilmesinin hiçbir işlem ve bildirim yapılmaksızın gerçekleştirilmesinde kamu yararı bakımından zorunluluk görüldüğü anlaşılmaktadır.

Bu görüşmelerde ormanların devletleştirilmesinin aniden yapılması gerektiği, birtakım işlemlerin tamamlanmasından sonra ormanların devletleştirilmesi yoluna gidilirse mevcut ormanların bu esnada tahrip edilmesi tehlikesinin bulunduğu vurgulanmış ve bu tehlikeyi bertaraf edebilmek için ormanların hiçbir işlem ve bildirim yapılmaksızın devletleştirilmesi yoluna gidilmiştir. Bundan dolayı ormanların hiçbir işlem ve bildirim yapılmadan devletleştirilmesini kamu yararını zorunlu kıldığı hallerden biri olarak düşünmek gerekir.

Devletleştirilen Ormanların Bir Kısmının İade Edilmesi

Devletleştirilen ormanlardan bir kısmı, 1955 yılında çıkarılan 5658 sayılı Kanun’la eski sahiplerine iade edilmiştir. 5658 sayılı Kanun’la 3116 sayılı Kanun’a eklenen Ek 2. maddeye göre 4785 sayılı Kanun’la devletleştirilmiş ormanlardan Devlet ormanları içinde olmayan ve Devlet ormanlarından tamamen ayrılmış bulunan köy ve belediye tüzel kişilikler ile gerçek kişilere ait ormanlar sahipleri veya mirasçıları istedikleri takdirde geri verilir.

İade edilecek ormanlardan devletleştirme karşılığı ödenmemiş bulunanlar bir işleme tabi tutulmaksızın eski sahiplerine intikal eder. Devletleştirme bedeli kısmen veya tamamen ödenmiş bulunan ormanlar ise bu bedelin iade edilmesi halinde sahipleri adına tapuya tescil edilecektir.

Madde devletleştirilen ormanların eski maliklerine iadesini öngörmesine rağmen o günün şartlarında, eski maliklerin pek çoğunun iadeden haberi olmadığı için büyük bir kısmı iade imkânından faydalanamamışlardır (Korkmaz, 2010:109). Ancak 5658 sayılı Kanun iade işleminin yapılabilmesi için kısıtlı bir süre öngörmemiştir. Dolayısıyla Kanun’un aradığı şartları taşıyan ormanların her zaman iadesi söz konusu olabilecektir. Orman kadastro komisyonları ilk kez kadastro yapacakları yerde 5658 sayılı Kanun hükümlerini uygulayarak bu gibi yerleri özel orman olarak sınırlandıracaklardır (Başpınar, 2009:375-376).

Ormanların Devletleştirilmesinin Mülkiyet Hukuku Açısından Ortaya Çıkardığı Sorunlar

4785 sayılı Kanun gereği devletleştirilmiş sayılan fakat bedeli ödenmeyen ormanların kadastro esnasında devlet ormanı olarak tespit ve tescil edilmesi önemli sorunlar ortaya çıkarmaktadır. Uygulamada şahıslar tarafından kadastro çalışmalarında ibraz edilen tapu kayıtlarının oluşturulma tarihi 1945 yılından önce ise, 1945 yılında 4785 sayılı Kanun’la tüm ormanlar devletleştirilmiş sayıldığı için tapu kaydı geçersiz sayılmakta ve 5658 sayılı Kanun’la iade edilenler hariç olmak üzere bu ormanlar, karşılığında malike tazminat ödenip ödenmediğine bakılmaksızın, devlet ormanı olarak Hazine adına tescil edilmektedir (Ayaz, 2010: 192).

Bu uygulama 6831 Sayılı Orman Kanununa Göre Orman Kadastrosunun Uygulanması Hakkında Yönetmelik’in 26. maddesinde öngörülmüştür. Bu maddeye göre 3116 sayılı Orman Kanunu’nun geçici 1. maddesine göre kamulaştırılmış ormanlar ile 4785 sayılı Kanun’la “devletleştirilmiş” veya “devletleştirilmeye tabi” ormanların, devlet ormanı olarak sınırlandırılması gerekmektedir.

Bu maddede geçen “devletleştirilmiş” ormanlar bedel ödenerek devletleştirilen ormanlardır. Buna karşılık “devletleştirilmeye tabi ormanlar”[3] gerek 4785, gerekse 5658 sayılı kanunlarca öngörülen süre içerisinde gerekli başvurular yapılmamış, yapılsa bile diğer gerekleri yerine getirilmemiş ve sonuçta kanun hükmü ile devletleştirilmiş fakat karşılığında malike herhangi bir tazminat ödenmemiş ormanlardır.

Devletleştirmeye tabi bu ormanların kadastro esnasında devlet ormanı olarak Hazine adına tescil edilmesi mülkiyet uyuşmazlıkları doğurmaktadır. Çünkü bu ormanların malikleri 4785 ve 5658 sayılı Kanunlarda yazılı sürelerde idareye başvurmadıkları için devletleştirilen ormanları için herhangi bir tazminat alamamışlardır.

6292 sayılı Kanun’un Devletleştirilmiş Ormanlarla İlgili Mülkiyet Uyuşmazlıklarını Sona Erdirip Erdiremeyeceği

2012 yılında çıkarılan 6292 sayılıOrman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun, şahıslar adına tescilli olan fakat sonradan 2/B ya da orman alanı olduğu anlaşılan yerlerin durumunu düzenlemiş ve bu taşınmazlar hakkında şahıslarla bireyler arasında ortaya çıkan ya da çıkması muhtemel olan (ileride çıkabilecek olan) mülkiyet uyuşmazlıklarını çözme potansiyeli taşımaktadır.

Ancak aynı kanıyı, 4785 sayılı Kanun’a göre devletleştirilmiş ormanlar için söylemek mümkün değildir. 6292 sayılı Kanun’un 7. maddesi, maalesef, devletleştirilmiş ormanların durumunu düzenlememiştir.

Devletleştirilmiş ormanların durumunun 7. maddenin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan “tapu ve kadastro veya imar mevzuatına göre ilgilileri adına oluşturulan ve tapuda halen kişiler adına kayıtlı olan” taşınmazlar kapsamına girdiği düşünülebilirse de gerek Kanun’un gerekçesi ve gerekse yazım şekli, bunun yalnızca şahıslar adına (orman dışı vasıflarla, örneğin arazi, arsa ya da tarla gibi) tescil edilen taşınmazlar için geçerli olacağı izlenimi vermektedir.

Oysa ki 4785 sayılı Kanun’un devletleştirilmiş saydığı taşınmazlar, tapu sicilinde orman vasfı ile şahıslar adına tescilli olan taşınmazlardır. Dolayısıyla 4785 sayılı Kanun’un devletleştirilmiş saydığı ormanlar ile 6292 sayılı Kanun’un iadesini öngördüğü taşınmazlar birbirinden nitelik olarak oldukça farklıdır.

Zaten Kanun’un gerekçesinde 4785 sayılı Kanun’la ilgili herhangi bir ibarenin olmaması da, kanun tasarısını hazırlayan kamu idarelerinin (Maliye Bakanlığı Milli Emlak genel Müdürlüğü, Orman ve Su İşleri Bakanlığı, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü) kanun tasarısının gerekçesinde 4785 sayılı Kanun ile ilgili herhangi bir ifadeye yer vermemiş olmaları da idarenin bu konuyu düzenleme konusunda bir iradesinin bulunmadığını göstermektedir.

Ayrıca 6292 sayılıOrman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun’dan sonra Orman Genel Müdürlüğü tarafından çıkarılan ve 20/11/2012 tarihli ve 28473 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Orman Kadastrosu ve 2/B Uygulama Yönetmeliğinin 16. maddesi 4785 sayılı Kanunla Devletleştirilmiş ormanların, devlet ormanı olarak tespit edilmesini öngörmektedir. Madde metninde bu taşınmazlar için, malike herhangi bir tazminat ya da tazminat yerine taşınmaz verilip verilmediğinin dikkate alınacağına dair herhangi bir ibare bulunmamaktadır.

Bütün bu hususlar göstermektedir ki 6929 sayılı Kanun’un taşınmaz iadesine ilişkin 7. maddesi, 4785 sayılı Kanun’la devletleştirilmiş sayılan ormanlar hakkında halen mevcut olan ya da ileride ortaya çıkabilecek olan mülkiyet uyuşmazlıkları hakkında uygulanma potansiyeli taşımamaktadır.

[1] 4785 sayılı Kanun’un 2. maddesinde devletleştirilmeden müstesna tutulan ormanlar şu şekilde sayılmıştır:

a) Devlet ormanlarının veya bu kanunla devletleştirilen ormanların içinde veya bitişiğinde bulunmamak şartıyla 3116 sayılı Orman Kanunu’ndaki ödevlere ve izinlere dayanılarak ekim veya dikim yoluyla emek harcanıp yetiştirilmiş ormanlar;

b) Sahipli fıstık çamı, palamut meşesi ve aşısız kestane ormanları;

c) Devlet ormanları ve bu kanunla devletleştirilen ormanların içinde olmayan topraklarda ekim ve dikim yoluyla özel emekle yetiştirilmiş kavak, söğüt, kızılağaç, akasya, okaliptüs ve selvi ormanları;

d) Devlet ormanlarına veya bu kanunla devletleştirilen ormanlara bitişik olmadığı ve çevresinin güzelliğini sağladığı Tarım Bakanlığınca belli edilecek olan köy, belediye, özel idare kamu tüzel kişiliklerine ilişkin ormanlar (layıkıyla korunup bakılmak şartıyla).

[2] Madde hükmüne göre; “Devletleştirilen ormanların karşılığı 2901 sayılı kanun gereğince belirtilmiş arazi vergisine matrah olan değerdir. Şu kadarki, bu karşılık hiçbir zaman aynı ormanın 1936 Bütçe yılı arazi vergisine matrah olan değerinin iki katını geçemez. 1923 yılından sonra her ne suretle olursa olsun Hazinece satılmış veya tefviz olunmuş ormanlarda devletleştirme karşılığı, tefviz veya satış bedelidir. Ancak bu karşılık ormanın 1936 Bütçe Yılı Arazi Vergisine matrah olan değerinden aşağı olamaz.

Devletleştirilen ormanın 1936 Bütçe Yılı Arazi Vergisine matrah tutulan değeri yoksa bu değer, Arazi Vergisi Kanunu’nun yetkilendirdiği komisyonlar tarafından ormanın 1331 yılı rayicine göre takdir edilecek de gerinin altı katı alınmak suretiyle belirtilir. 2901 sayılı kanun gereğince belirtilmiş değeri bulunmayan ormanlarda ise bu değer o çevre içerisinde 2901 sayılı kanuna göre yapılan genel yazımın tarihi göz önünde tutularak aynı kanun hükümleri gereğince Arazi Vergisi Kanunu’nun yetkilendirdiği komisyonlarca belli edilir. Böylece ormanın birinci fıkra hükümleri dairesinde, devletleştirme karşılığı taayyün eder.

Bu takdirde yetkili komisyonlar en geç üç ay içinde karar vermek zorundadır. Bu süre içerisinde özürsüz olarak ödevini yapmayan komisyonların başkan ve üyeleri hakkında kanunu gereğince kovuşturma yapılır. Yetkili komisyonlar çalışma halinde değillerse ilgili makamlar tarafından derhal bu komisyonlar toplanılarak yukarıda gösterilen ödevler yaptırılır. Hazine ve ilgililerin 3692 sayılı kanun hükümleri dairesinde itiraz hakları saklıdır.”

[3] Yönetmeliğin 26. maddesine göre bir ormanın devletleştirmeye tabi ormanlardan olduğunun kabul edilmesi;

1) Bu ormanın 4785 sayılı Kanunun yürürlük tarihi olan 13/7/1945 günü itibariyle mevcut olması,

2) 4785 sayılı Kanunun 2 nci maddesinde gösterilen istisnalara dahil bulunmaması,

3) İktisabının haklı bir sebebe dayanması, tesis edildiği tarihteki mevzuata uygun bulunması, tapunun mevkii, alanı, hudutları ve vasfı itibariyle iddia edilen araziye uygun bulunması,

Şartlarının gerçekleşmiş olmasına bağlıdır.