Kamu idarelerinin kamu hizmetlerinin yürütülmesi için ihtiyaç duydukları özel mülkiyetteki taşınmazlar kamulaştırma yolu ile kamu idarelerinin mülkiyetine geçirilmektedir. Kamulaştırma kamu idarelerinin kamu yararı düşüncesiyle ve kamu gücüne dayanarak özel mülkiyette bulunan taşınmazların kamu mülkiyetine geçirilmesi olarak tanımlanmaktadır (Onar, 1966: 1513).
Ülkeden ülkeye farklılık gösterse de kamulaştırma sistemi genellikle özel mülkiyette bulunan taşınmazların kamu gücü kullanılarak ve malikin rızası olup olmadığına bakılmaksızın kamu mülkiyetine geçirilmesi şeklinde işlemektedir. Bu bakımdan kamulaştırma konusunun mülkiyet hakkıyla yakından ilgisi söz konusudur.
1. 1924 Anayasası Döneminde Kamulaştırma
1924 Anayasası’nın “Kamu faydasına gerekli olduğu usulüne göre anlaşılmadıkça ve değer pahası peşin verilmedikçe hiç kimsenin malı ve mülkü kamulaştırılamaz.” hükmünü ihtiva eden 74. maddesi kamu yararının gerekli kıldığı hallerde kamulaştırma yapılabilmesine imkan tanımıştır. Ancak kamulaştırma konusunda oldukça uzun bir süre özel kanun çıkarılmamıştır.
Bu dönemde Osmanlı İmparatorluğu döneminde çıkarılan 1295 tarihli Menafi-i Umumiye İçin İstimlak Kararnamesi kamulaştırma konusunu düzenleyen temel mevzuat olmuştur. Bunun yanı sıra çıkarılan kanunlarda kamulaştırma ile ilgili hükümler yer almıştır. Örneğin 743 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun 684. maddesinde su kaynaklarının, 685. maddesinde de kaynağın çevresinde bulunan arazinin kamulaştırılması düzenlenmiştir. 03.07.1926 tarihli ve 929 sayılı Devlet Demiryolları İstimlak Kanunu ile demiryolu için kamulaştırma yapılması düzenlenmiştir.
1930 yılında çıkarılan 1607 sayılı Devlet Demiryolları İstimlak Kanununa Müzeyyel Kanun ile bu Kanun’a bazı ilaveler yapılmıştır. 1931 yılında çıkarılan 1744 sayılı Memnu Mıntıkalarda Yapılan İstimlak Bedellerinin Tesviyesi Hakkında Kanun ile askeri yasak bölgelerin kamulaştırılması düzenlenmiştir. 1934 yılında çıkarılan 2497 sayılı Belediyece Yapılacak İstimlak Hakkında Kanun ilk defa belediyelerin kamulaştırma yapmaları konusunu düzenlemiştir. Bu Kanun 1939 yılına kadar yürürlükte kalmış, bu tarihte çıkarılan 3710 sayılı Belediye İstimlak Kanunu’yla, belediyelerin kamulaştırma yapma işlemleri tekrar düzenlenmiştir. Bu Kanun’a göre belediyeler belde sakinlerinin medeni, sıhhi ve bedii ihtiyaçlarını karşılamak üzere kamulaştırma yapabileceklerdir. 3710 sayılı Kanun, kamulaştırılacak taşınmazın rayiç bedellerinin peşin olarak ödenmesini öngörmüştür.
1937 yılında 3115 sayılı Kanun’la Anayasanın 74. maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir:
“Umumi menfaatler için lüzumu usulüne göre anlaşılmadıkça ve mahsus kanunları mücibince değer pahası peşin verilmedikçe hiç bir kimsenin malı istimval ve mülkü istimlak olunamaz.
Çiftçiyi toprak sahibi yapmak ve ormanları Devlet tarafından idare etmek için istimlak olunacak arazi ve ormanların istimlak bedelleri ve bu bedellerin tediyesi sureti, mahsus kanunlarla tayin olunur.”
Maddenin bu hali, eski halinden çok farklı değildir. Sadece çiftçiyi topraklandırmak ve ormanları devletleştirmek için kamulaştırma yapılmasına imkan tanınmıştır.
1939 yılında Belediye İstimlak Kanunu yürürlüğe konulmuştur. Kanun beldenin ihtiyacı olan taşınmazların gerçek değer üzerinden kamulaştırılmasını öngörmektedir. 1940 yılında çıkarılan 3887 sayılı Milli Müdafaa İhtiyaçları İçin Yapılacak İstimlâkler Hakkında Kanun, milli savunma ihtiyaçları için Bakanlar Kurulu kararıyla kamulaştırma yapılabilmesine imkan tanımıştır. Ancak bu Kanun mülkiyet hakkı yönünden önemli bir sakıncayı da beraberinde getirmiştir. Kanun, o dönemde çıkarılan bazı diğer kanunlarda olduğu üzere, kamulaştırılan taşınmazların rayiç bedel üzerinden değil, emlak vergi değeri üzerinden kamulaştırılmasını öngörmüştür. Kanun’un 2. maddesine göre kamulaştırılacak taşınmazın değeri kamulaştırma kararının malike tebliğ edildiği yılın bütçe kanunuyla belirlenen emlak vergi değeri olarak hesaplanır. Taşınmaz üzerinde bina var ise bu binanın değeri aynı mali yılın vergisine matrah olan gelire göre bina vergisi kanunu gereğince tespit edilecek bedel kamulaştırma bedelidir. Eğer taşınmazın, kamulaştırıldığı yılda emlak vergi değeri yok ise bu değer vergi kanunları uyarınca tespit edilir ve kamulaştırma bedeli olarak dikkate alınır.
Bunun yanı sıra 1945 yılında çıkarılan 4753 sayılı Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu, yüzölçümü belli bir miktarı aşan taşınmazların kamulaştırılmasını öngörmüştür. Bu Kanun da kamulaştırma bedelinin gerçek değer üzerinden değil, 1944 yılı emlak vergi değeri üzerinden hesaplanmasını öngörmüştür. Kanun’un 21. maddesine göre kamulaştırmalarda, 1944 bütçe yılı arazi vergisine matrah olan kıymetin dört katı kamulaştırma bedeli olarak tespit edilir. 1944 bütçe yılı başında kesinleşmiş değeri bulunmayan arazide bu değer Vergi Usulü Kanunu gereğince yetkili komisyonlar tarafından belli edilir. Ancak bu değer, çevredeki en yakın benzeri arazinin 1944 bütçe yılı vergisine matrah olan değerlerden fazla olamaz. Bu yolla bulunan değer kesinleştikten sonra, dört katı kamulaştırma karşılığı olur.
1955 yılında çıkarılan 6541 sayılı Baraj İnşaatı Dolayısiyle Sular Altında Kalacak Kasaba, Köy ve Arazi Hakkında Kanun, baraj inşaatı dolayısıyla su altında kalacak alanların kamulaştırılmasını düzenlemiştir.
1956 yılında çıkarılan 6830 sayılı İstimlak Kanunu, ilk defa tüm kamu idarelerinin kamulaştırma işlemleri genel bir kanun ile düzenlenmiştir. Bu anlamda bu Kanun, Cumhuriyet tarihinin o tarihe kadar ki en kapsamlı kamulaştırma düzenlemesidir.
Ayrıca 6830 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihe kadar kamu idareleri tarafından kamulaştırmasız olarak el atılan taşınmaların durumunu düzenlemek üzere 05.01.1961 tarihli ve 221 sayılı Amme Hükmi Şahısları veya Müesseseleri Tarafından Fiilen Amme Hizmetlerine Tahsis Edilmiş Gayrimenkuller Hakkında Kanun çıkarılmıştır. Bu kanun 6830 sayılı İstimlak Kanunu’nun yürürlüğe girdiği tarihe kadar, kamulaştırma işlerine dayanmaksızın, kamulaştırma kanunlarının göz önünde tuttuğu maksatlara fiilen tahsis edilmiş olan taşınmazların ilgili kamu idaresi adına tahsis tarihinde kamulaştırılmış sayılmasını hüküm altına almıştır. Bu taşınmazlar kamu idarelerinin mülkiyetine intikal etmiştir. Taşınmazların tapudaki malikleri (taşınmaz tapuda kayıtlı değilse ve fiili tahsis tarihinden itibaren on sene geçmemiş ise o tarihte zilyetlikle iktisap şartları tahakkuk eden zilyetleri veya mirasçıları) sadece taşınmazın fiili tahsis tarihindeki rayiç bedelini isteme hakkına sahiptirler. Bunun dışında müdahalenin önlenmesi ya da tazminat davası açma imkanları yoktur.
2. 1961 Anayasası Dönemi
Kamulaştırma işlemi 1961 Anayasası’nda 1924 Anayasası’na göre daha ayrıntılı şekilde düzenlenmiştir. 1961 Anayasası için Temsilciler Meclisi Anayasa Komisyonu tarafından hazırlanan tasarıda kamulaştırma konusu millileştirme ile birlikte şu şekilde düzenlenmişti (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 2, Sayfa: 63):
“c) Kamulaştırma ve millileştirme
Madde 38 – Devlet ve diğer kamu tüzelkişileri, kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartiyle, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların, kanunda gösterilen esas ve usullere göre, tamamını veya bir kısmını edinmeye veya bunlar üzerinde idari irtifaklar kurmaya yetkilidir.
Kalkınma plânına giren tesislerin kurulması, çiftçinin toprak sahibi kılınması, ormanların devletleştirilmesi veya yeni orman yetiştirilmesi amacıyla, gerçek ve tüzelkişilerden, kanunla gösterilen esas ve usullere göre alınan taşınmaz malların karşılığı taksitle ödenebilir.
Kamu hizmeti veya tekel niteliği taşıyan veya alan özel faaliyet ve teşebbüslerin tamamı veya bir kısmı, millî menfaatlerin gerektirdiği hallerde, karşılığı kanunla gösterilen esas ve şekillere göre ödenmek şartiyle ve kanunda belirtilen usullere uygun olarak millîleştirilebilir.”
Anayasa Komisyonu Raporunda 38. maddenin gerekçesi olarak şu ifadelere yer verilmiştir (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 2, Sayfa: 22-23):
“Birinci fıkradaki kamulaştırma esası, 1924 tarihli Anayasamızın 74. maddesinin birinci fıkrasında da yer alan malûm klâsik formüldür.
İdari irtifaklar tesisi de bir ihtiyaca cevap vermektedir. Esasen tatbikatta fiilen bu yola gidilmiştir.
İkinci fıkradaki hüküm, iktisaden geri kalmış bir devletin iktisadî ve sosyal kalkınmasını gerçekleştirebilmesi için kabul edilmesi zarurî olan bir kayıtır. Yalnız sosyal devlet mefhumu değil, teminat altına alma maksadiyle hukuk mefhumlarını gayelerine göre uygulayan ve geliştiren liberal hukuk ve devlet anlayışı dahi, toplumun geleceğini göz önünde bulundurunca ferdî hürriyet ve hakları devamlı olarak teminat altına alma maksadiyle bu yoldaki istisnalara cevaz verecektir.
Yürürlükteki Anayasamızın 74. maddesinin 2. fıkrası hükmü esasen bu istisnayı çiftçinin toprak sahibi kılınması ve ormanlarla ilgili istimlâkler bakımından derpiş etmiştir. Tasarıda yapılan ilâve «Kalkınma plânına giren tesislerin kurulması» maksadiyle yapılacak kamulaştırmalara ilişkindir. Aynı ihtiyaçları duyan ve kalkınmasını demokratik prensiplere uygun olarak gerçekleştiren Hindistan Anayasasının ilham ettiği bu hükmün, memleketimizin ihtiyaçlarını karşılamak bakımından tamamen yerinde olduğuna şüphe edilemez.
Üçüncü fıkra hükmüne gelince: Anayasamız özel teşebbüsü kaide olarak kabul etmiş ve ticaret, sanayi ve her alanda çalışma ve faaliyet hürriyetini genel surette ilân etmiştir (39 uncu madde). Fakat, fertlerin mesleklerini seçme hürriyetine ve iktisadî alanda faaliyette bulunabilme hakkına sahibolmaları, toplum için hayatî önemi olan meslek kollarının belli şartlar altında sosyalleştirilmesine ve belli teşebbüslerin millîleştirilmesine engel olamaz. Bu ihtimallerin kabul edilmesi, özel teşebbüs esasının ve meslek hürriyetinin haklı ve lüzumlu istisnaları sayılmak gerekir. Millîleştirme yoluna gidilebilmesi için bir kaç şartın bir arada gerçekleşmesi gerekmektedir. Faaliyet ve teşebbüsün kamu hizmeti niteliği alması şarttır. Bu da kâfi değildir. Ayrıca millî menfaatlerin sosyalleştirmeyi gerektirmesi lâzımdır. Nihayet kanundaki usullere uymak ve bedelinin de yine kanundaki esas ve şekillere göre ödenmesi zaruridir.”
Tasarının Temsilciler Meclisinde görüşülmesi sırasında kalkınma planına giren yatırımlar için yapılacak kamulaştırmaların bedellerinin taksitle ödenebilmesi hususu eleştirilmiştir. Buradaki temel endişe, aslında kalkınma konusu ile doğrudan ilgili olmayan her kamulaştırmanın kalkınma kapsamına sokularak bedelin taksitle ödenebilme riskidir. Ayrıca taksitle ödemenin mümkün olduğu hallerde taksitle ödeme süresinin Anayasa’da yer almaması da eleştiri konusu olmuştur. Taksitle ödeme durumunda ödeme süresinin Anayasa’da yer almamasının mülkiyet hakkını önemli ölçüde zedeleyeceği ileri sürülmüştür.
Bu eleştiriler üzerinde Anayasa Komisyonu maddeyi yeniden düzenlemiştir. Maddenin yeniden düzenlenen şekli aşağıdaki gibidir (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 3, Sayfa: 343):
“Madde 38 – Devlet ve kamu tüzel kişileri, kamu yararının gerektirdiği hallerde gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartiyle, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların, kanunda gösterilen esas ve usullere göre, tamamını veya bir kısmını edinmeye veya bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidir.
Çiftçinin topraklandırılması, ormanların Devletleştirilmesi, yeni orman yetiştirilmesi ve 128 nci maddede sözü edilen Kalkınma Plânı Kanunda açıkça gösterilmek şartiyle, büyük yatırımların ve iskân projelerinin gerçekleştirilmesi amaçlariyle kamulaştırılan arazi bedellerinin ödenme şekli kanunla gösterilir; ödeme süresi on yılı aşamaz.
Kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüslerin tamamı veya bir kısmı, millî menfaatlerin gerektirdiği hallerde, karşılığı kanunla gösterilen şekilde ödenmek şartiyle devletleştirilir; ödeme süresi on yılı aşamaz. Devletleştirilecek teşebbüsler kanunla gösterilir.
Kamulaştırılan topraktan, o toprağı doğrudan doğruya işleten çiftçinin hakkaniyetli ölçüler içerisinde geçinebilmesi için zarurî olan ve kanunla gösterilen kısmının ve küçük çiftçinin kamulaştırılan toprağının bedeli her halde peşin ödenir.”
Maddede dikkat çeken ilk husus, kalkınma planları kapsamına giren her türlü yatırımın taksitle ödeme kapsamından çıkarılarak sadece Kalkınma Plânı Kanunu’nda açıkça gösterilen büyük yatırımlar için yapılacak kamulaştırmaların bedellerinin taksitle ödenebilmesine imkan tanımasıdır. İkinci değişiklik taksitle ödeme durumunda taksitlendirme süresinin 10 yılı geçemeyeceğinin açıkça belirtilmesidir. Maddenin daha önceki şeklinde yalnızca taksitle ödenebilme imkanı söz konusu idi. Taksitle ödeme süresine ilişkin olarak herhangi bir hüküm yer almamaktaydı.
Maddenin bu halinin de Temsilciler Meclisinde görüşülmesi sırasında önemli eleştiriler söz konusu olmuştur. Bu eleştirilerden birisi kamulaştırma bedelinin taksitle ödenebilmesine yöneliktir. Buna göre taksitle kamulaştırma bedelinin taksitle ödenebilmesi hem vatandaşların mülkiyet haklarının zedelenmesine, hem de yabancı şirketlerin ülkemiz hakkında tereddüde düşmelerine neden olabilecektir. Özellikle kalkınma projelerinin gerçekleştirilmesi amacıyla yapılacak kamulaştırmalarda bedelin taksitle ödenebilmesi imkanı eleştiri konusu olmuştur. Ayrıca doğrudan doğruya sahibi tarafından işletilen toprağın yalnızca “hakkaniyetli ölçüler içerisinde geçinebilmesi için zarurî olan ve kanunla gösterilen kısmının” bedelinin peşin ödenmesi de hakkaniyete aykırı olduğu; doğrudan doğruya sahibi tarafından işletilen toprağın kamulaştırılması halinde bedelinin tamamının peşin ödenmesi gerektiği ileri sürülmüştür. Bu eleştiriler üzerine madde Anayasa Komisyonu tarafından aşağıdaki şekilde yeniden düzenlenmiştir (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 4, Sayfa: 235):
“Madde 38 – Devlet ve kamu tüzel kişileri, kamu yararının gerektirdiği hallerde gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartiyle, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların, kanunda gösterilen esas ve usullere göre, tamamını veya bir kısmını edinmeye veya bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidir.
Çiftçinin topraklandırılması, ormanların Devletleştirilmesi, yeni orman yetiştirilmesi ve 128 nci maddede sözü edilen Kalkınma Plânı Kanununda açıkça gösterilmek şartiyle, büyük yatırımların ve iskân projelerinin gerçekleştirilmesi amaçlariyle kamulaştırılan arazi bedellerinin ödeme şekli kanunla gösterilir; ödeme süresi on yılı aşamaz.
Geçimleri sadece kamulaştırılan araziye bağlı küçük çiftçilere ait arazinin bedelleri her halde peşin ödenir.
Kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüslerin tamamı veya bir kısmı, millî menfaatlerin gerektirdiği hallerde, karşılığı kanunda gösterilen şekilde ödenmek şartiyle devletleştirilebilir; ödeme süresi on yılı aşamaz. Devletleştirilecek teşebbüsler kanunla gösterilir.”
Ancak maddenin bu hali de eleştiri konusu olmaktan kurtulamamıştır. Eleştirilerden bir tanesi taksitle ödeme durumunda bile bedelin peşin ödeneceği çiftçiler hakkında olmuştur. Tasarı maddenin metninde yer alan “Geçimleri sadece kamulaştırılan araziye bağlı küçük çiftçilere ait arazinin bedelleri her halde peşin ödenir” hükmünün, sahip olduğu toprağı bizzat kendisi işleten büyük çiftçiler ile küçük miktarda araziye sahip olan çiftçiler arasında ayrımcılığa neden olduğu ileri sürülmüştür.
Bu eleştirilere göre küçük çiftçi/büyük çiftçi ayrımı yapmak yerine, arazinin bizzat maliki tarafından işletilip işletilmediğinin dikkate alınması daha doğru bir yaklaşım olacaktır. Arazisini kendisi işleten kişinin sahip olduğu arazinin büyük miktarda olmasına imkan bulunmadığı gibi, bu arazilerin bedellerinin peşin ödenmemesi de toprağı işleten çiftçilerin mağdur olmasına neden olacaktır. Üstelik küçük çiftçi kavramının bir tanımı olmadığı için farklı uygulamalara neden olabilecektir. Bu eleştiriler kısmen kabul görmüş, büyük/küçük çiftçi ayrımı kaldırılarak “Kamulaştırılan topraktan o toprağı doğrudan doğruya işleten çiftçinin hakkaniyetli ölçüler içerisinde geçinebilmesi için zaruri olan ve kanunla gösterilen kısmının ve küçük çiftçinin kamulaştırılan toprağının bedeli” nin taksitle ödenebileceği esası benimsenmiştir.
Ayrıca tasarı maddede geçen “edinme” kelimesi, Temsilciler Meclisindeki görüşmelerde M. Salim Hazerdağlı tarafından yapılan eleştiri (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 4, Sayfa: 249) üzerine “kamulaştırma” olarak değiştirilmiştir.
Bunun yanı sıra tasarı maddede geçen “ödeme süresi on yılı aşamaz” ibaresinin yanlış anlamalara neden olabileceği, bu ifadenin “bedelin tamamının süre sonunda ödenebileceği” şeklinde anlaşılabileceği ifade edilerek, bu kısmın açıklığa kavuşturulması istenmiştir. Netice de bu ifade “Kanunun taksitle ödemeyi öngördüğü hallerde, ödeme süresi on yılı aşamaz. Bu takdirde taksitler eşit olarak ödenir ve kanunla gösterilen faiz haddine bağlanır.” şeklinde değiştirilerek durum açıklığa kavuşturulmuştur.
Maddenin bu kadar çok eleştiri alması üzerine madde tekrar Anayasa Komisyonuna iade edilmiştir. Komisyon yapılan eleştirileri dikkate alarak yeni bir tasarı sunmuştur (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 4, Sayfa: 418):
Madde 38 – Devlet ve kamu tüzel kişileri, kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek suretiyle, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların, kanunda gösterilen esas ve usullere göre, tamamını veya bir kısmını kamulaştırmaya veya bunlar üzerinde idari irtifaklar kurmaya yetkilidir.
Çiftçinin topraklandırılması, ormanların devletleştirilmesi, yeni orman yetiştirilmesi ve 128 nci maddede sözü edilen Kalkınma Plânı Kanununda açıkça gösterilmek şartiyle temel yatırımların iskân projelerinin gerçekleştirilmesi amaçlarıyla kamulaştırılan toprak bedellerinin ödeme şekli kanunla gösterilir. Kanunun taksitle ödemeyi gözettiği hallerde, ödeme süresi beş yılı aşamaz. Bu takdirde bedelin kanunla gösterilen bir kısmı peşin olarak ödenir, taksitler de kanunla faiz haddine bağlanır.
Kamulaştırılan topraktan, o toprağı doğrudan doğruya işleten çiftçinin hakkaniyetli ölçüler içersinde geçinebilmesi için zaruri olan ve kanunla gösterilen kısmının bedeli her halde peşin ödenir.
Dikkat çeken ilk husus, daha önceden aynı maddede düzenlenen kamulaştırma ile devletleştirmenin ayrılması ve 38. maddenin sadece kamulaştırmayı içerecek şekilde düzenlenmesidir. Anayasa Komisyonu sözcüsü Muammer Aksoy, bu yönde yapılan değişikliğin gizli bir amacı olmadığını, sadece böyle bir bölmeden pratik fayda beklediklerini izah etmiştir (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 4, Sayfa: 419)
İkinci olarak daha önceden yapılan eleştiriler doğrultusunda madde metninde geçen “edinme” ibaresi, “kamulaştırma” olarak değiştirilmiştir.
Ayrıca taksitle ödeme halinde süre beş yıla indirilmiş, kanunla belirlenecek bir kısmının peşin ödenmesi ve geri kalanının takside bağlanması esası benimsenmiş ve daha da önemlisi taksitle ödenecek kısmın kanunla faize bağlanması esası kabul edilmiştir. Buna göre taksitle ödenecek kısma, kanun tarafından belirlenecek faiz uygulanacaktır.
Bunun yanı sıra daha önceki şeklinde yer alan “Geçimleri sadece kamulaştırılan araziye bağlı küçük çiftçilere ait arazinin bedelleri her halde peşin ödenir.” cümlesi, “Kamulaştırılan topraktan, o toprağı doğrudan doğruya işleten çiftçinin hakkaniyetli ölçüler içersinde geçinebilmesi için zaruri olan ve kanunla gösterilen kısmının bedeli her halde peşin ödenir.” şeklinde değiştirilmiştir.
Ancak maddenin bu hali de eleştiri konusu olmaktan kurtulamamıştır. Eleştirilerin en önemlilerinden bir tanesi kanunun taksitle ödemeyi öngörmesi durumunda taksitlerin eşit miktarlarda ödenmesinin anayasa güvence altına alınmamış olmasıdır. Bu konuda yapılan eleştiriler ve verilen önergeler kabul edilerek kamulaştırma bedelinin taksitle ödenmesi durumunda taksitlerin eşit olarak ödeneceği esası kabul edilmiştir.
Yapılan çetin müzakereler neticesinde 38. madde aşağıdaki şekilde kabul edilmiştir (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 4, Sayfa: 441):
“Madde 38 – Devlet ve kamu tüzel kişileri, kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyle, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların, kanunda gösterilen esas ve usullere göre, tamamını veya bir kısmını kamulaştırmaya veya bunlar üzerinde idari irtifaklar kurmaya yetkilidir.
Çiftçinin topraklandırılması, ormanların devletleştirilmesi, yeni orman yetiştirilmesi ve iskân projelerinin gerçekleştirilmesi amaçlariyle kamulaştırılan toprak bedellerinin ödeme şekli kanunla gösterilir. Kanunun taksitle ödemeyi gözettiği hallerde, ödeme süresi beş yılı aşamaz. Bu takdirde, taksitler eşit olarak ödenir ve kanunla gösterilen faiz haddine bağlanır.
Kamulaştırılan topraktan, o toprağı doğrudan doğruya işleten çiftçinin hakkaniyetli ölçüler içerisinde geçinebilmesi için zaruri olan ve kanunla gösterilen kısmının ve küçük çiftçinin kamulaştırılan toprağının bedeli her halde peşin ödenir.”
Bu maddenin ikinci görüşmelerinde de temel mesele taksitle ödeme durumunda taksit süresinin ne olacağı konusu olmuştur. Yapılan görüşmeler neticesinde sürenin beş yıl olarak korunması kabul edilmiştir.
Madde metninin Milli Birlik Komitesinde görüşülmesi esnasında en önemli tartışma konusu kanunun taksitle ödemeyi öngördüğü durumlarda taksitlendirme süresinin ne olacağı konusudur. Üyelerden bu sürenin on ya da on beş yıla çıkarılmasını savunanlar olduğu gibi tamamen kaldırılarak kanun koyucuya hareket alanı sağlanması gerektiğini savunanlar da olmuştur (Milli Birlik Komitesi, Genel Kurul Toplantısı Tutanakları, Cilt: 6, Sayfa: 4-7). Neticede madde metninde geçen süre Milli Birlik Komitesince 10 yıl olarak değiştirilmiştir (Milli Birlik Komitesi, Genel Kurul Toplantısı Tutanakları, Cilt: 6, Sayfa: 7). Bu değişiklik Anayasa Komisyonu ve Temsilciler Meclisince de kabul edilmiş ve madde bu haliyle geçmiştir (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 5, Sayfa: 463).
Madde incelendiğinde dikkat çeken ilk husus, 1924 Anayasasına göre daha ayrıntılı bir şekilde yazılmış olmasıdır. İkincisi, Anayasa ilk defa kamulaştırma bedelinin taksitle ödenebilmesine imkan tanımıştır. Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu’nda da taksitle ödeme öngörülmüş olmasına rağmen 1924 Anayasasında bu yönde bir hüküm yoktu. Dolayısıyla kamulaştırma bedelinin taksitle ödenebilmesi ilk olarak 1961 Anayasasında anayasal dayanağa kavuşmuştur. Ancak Anayasa taksitle ödeme konusunda kanun koyucuyu tamamen serbest bırakmamış ve bu konuda bazı kısıtlamalar getirmiştir. Öncelikle kamulaştırma bedelinin taksitle ödenebileceği durumlar (çiftçinin topraklandırılması, ormanların devletleştirilmesi, yeni orman yetiştirilmesi ve iskân projelerinin gerçekleştirilmesi) sınırlı olarak sayılmıştır. Ayrıca kamulaştırılan toprağı doğrudan doğruya işleten çiftçinin hakkaniyetli ölçüler içerisinde geçinebilmesi için zaruri olan ve kanunla gösterilen kısmının ve küçük çiftçinin kamulaştırılan toprağının bedeli herhalde peşin ödenecektir. Son olarak kanunun taksitle ödemeyi öngördüğü hallerde, ödeme süresi on yılı aşamaz. Bu takdirde taksitler eşit olarak ödenir ve kanunla gösterilen faiz haddine bağlanır. Üçüncü olarak, 2. Dünya Savaşından sonraki dönemde çıkarılan bazı kanunlarda vergi değeri üzerinden kamulaştırma öngörülmesine rağmen 38. maddenin ilk halinde gerçek karşılık üzerinden kamulaştırma öngörülmüştür.
Bu dönemde yeni bir kamulaştırma kanunu çıkarılmamıştır. Mevcut kanun olan 6830 sayılı İstimlak Kanunu yürürlükte kalmıştır. Madde 1971 yılında 1488 sayılı Kanun’la aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir:
“c) Kamulaştırma
Madde 38 – (20.09.1971 – 1488) Devlet ve kamu tüzel kişileri, kamu yararının gerektirdiği hallerde, karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malları, kanunla gösterilen esas ve usullere göre, tamamını veya bir kısmını kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidir.
Ödenecek karşılık, taşınmaz malın tamamının kamulaştırılması halinde o malın malikinin kanunda gösterilecek usul ve şekle uygun olarak bildireceği vergi değerini; kısmen kamulaştırmalarda da, vergi değerinin kamulaştırılan kısma düşen miktarını aşamaz.
Kamulaştırılan taşınmaz mal karşılığının vergi değerinden az takdir edilmesi halinde malikin itiraz ve dava hakkı saklıdır.
Çiftçinin topraklandırılması, ormanların Devletleştirilmesi, yeni orman yetiştirilmesi ve iskân projelerinin gerçekleştirilmesi amaçlarıyla kamulaştırılan taşınmaz mal ve kıyıların korunması ve turizm amacıyla kamulaştırılan toprak bedellerinin ödeme şekli kanunla gösterilir.
Kanunun taksitle ödemeyi öngördüğü hallerde çiftçinin topraklandırılması, ormanların devletleştirilmesi, yeni orman yetiştirilmesi ve iskân projelerinin gerçekleştirilmesi için konulacak süre yirmi yılı; kıyıların korunması ve turizm amacıyla yapılacak kamulaştırmalarda ise bu süre on yılı aşamaz. Bu takdirde, taksitler eşit olarak ödenir ve kanunla gösterilen faiz haddine bağlanır.
Kamulaştırılan topraktan, o toprağı doğrudan doğruya işleten çiftçinin hakkaniyet ölçüleri içinde geçinebilmesi için zaruri olan ve kanunla gösterilen kısmın ve küçük çiftçinin kamulaştırılan toprağının bedeli her halde peşin ödenir.”
Yapılan değişiklikte dikkat çekici ilk husus, kamulaştırma bedelinin emlak vergi değerini geçemeyeceğinin vurgulanmasıdır. Yapılan değişiklikte birinci fıkra hükmü aynen muhafaza edilmiş, eklenen ikinci fıkra ile «gerçek değer» deyimi yerine «vergi değeri» esası kabul edilmiştir. Vergi değerinin, “malikin kanunla gösterilecek usul ve şekle uygun olarak bildireceği” değer olduğu ve kamulaştırma bedelinin bu değeri aşamayacağı hükme bağlanmıştır. Böylece, malikin bildiriminin, yalnız vergi hukuku bakımından değil, aynı zamanda kamulaştırma bedelinin tespiti bakımından da dikkate alınması ve esas kabul edilmesi uygun görülmüştür (Millet Meclisi Anayasa Komisyonu Raporu, Sayfa: 9). Buna paralel olarak birinci fıkrada da kamulaştırma bedeli ifade edilirken “gerçek karşılık” yerine sadece karşılık kelimesi kullanılmıştır. Eklenen üçüncü fıkra ile «Kamulaştırılan taşınmaz mal karşılığının vergi değerinden az takdir edilmesi halinde, malikin itiraz ve dâva hakkı» saklı tutulmuştur.
Yapılan değişiklik sonucu dördüncü fıkra olarak yer alan hükme «çiftçinin topraklandırılması, ormanların devletleştirilmesi, yeni orman yetiştirilmesi ve iskân projelerinin gerçekleştirilmesi» yanında yeni bir unsur olarak «kıyaların korunması ve turizm» ilâve edilmiştir. Devletçe el atılması zorunlu bir durum ve bir ihtiyaç olarak ortaya çıkan bu konu, dış ödemeler dengesinde önemli bir yer işgal eden turizm gelirlerini artırıcı ve halkın kıyılardan gereği gibi yararlanmasını sağlayıcı tedbirlerin alınabilmesini temin ve kolaylaştırmak için bu fıkraya dâhil edilmiştir. Ancak, turizm tesislerinin özellikleri ve bu yoldaki yatırım heveslerini azaltmama düşüncesi göz önünde tutularak, taksitle ödeme halinde taksit süresinin on yıl olarak tespiti ve diğer kamulaştırma konularından farklı olarak «toprak» deyimi kullanılmak suretiyle, toprak dışında kalan her türlü tesislerin bedellerinin taksitlendirilmeyip peşin ödenmesi gerektiği hükme bağlanmıştır.
Bir diğer değişiklik kamulaştırma bedelinin taksitle ödenebileceği süre uzatılmıştır. Buna göre taksit süresi, çiftçinin topraklandırılması, ormanların devletleştirilmesi, yeni orman yetiştirilmesi ve iskân projelerinin gerçekleştirilmesi için yapılacak kamulaştırmalarda yirmi yılı; kıpıların korunması ve turizm amacıyla yapılacak kamulaştırmalarda ise on yılı geçemeyecektir.
Bütün bu hallerde ödeme şeklini kanun tespit edecektir. Kalkınma plânlarının öngördüğü hedeflere yönelmiş yatırımları teşvik ve bu istikametteki devlet yatırımlarına katılmak isteyenler lehine bir tercih yapılarak, bunlara ait kamulaştırma bedellerinin bir kısmının veya tamamının peşin ödenmesi ve böylece hem taşınmaz malı kamulaştırılanları üretici hale getirecek ve hem de hızlı ve dengeli kalkınmayı gerçekleştirecek istikamette hükümler konulması kanun koyucuya bırakılmıştır.
Kanun tamamen veya kısmen kamulaştırmalarda peşin ödeme halleriyle miktarlarını ve taksit sürelerini tespit edecektir. Taksitle ödemede, taksitlerin eşit olması esastır. Kısmen peşin ödeme yapıldığı takdirde, geriye kalan miktar için aynı esas uygulanacaktır. Görüldüğü üzere yapılan değişiklikle kamulaştırma bedelinin emlak vergi değerini geçemeyeceği öngörülmüştür. Anayasa Mahkemesi de 10.4.1973 tarihli ve E: 1972/53, K: 1973/16 sayılı kararıyla, 6830 sayılı İstimlak Kanunu’nun 3. maddesinde yer alan ve kamulaştırma bedelinin gerçek karşılık esas alınmasını öngören hükmü, Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan vergi değeri esasına aykırı bularak iptal etmiştir.
Anayasa Mahkemesi 38. maddeyle ilgili olarak verdiği bir kararında (23/3/1976, E: 1975/167, K: 1976/19) 38. maddenin Anayasa’ya aykırı olmadığına karar vermiştir. Ancak maddenin ikinci ve üçüncü fıkrası, vergi değerini dikkate alan sistemin Anayasa’ya aykırı olduğu gerekçesiyle Anayasa Mahkemesinin ilk kararından yaklaşık yedi ay sonra verdiği 12.10.1976 tarih ve E: 1976/38, K: 1976/46 sayılı kararı ile iptal edilmiştir.
3. 1982 Anayasası Dönemi
1982 Anayasasının 46. maddesi, kamu yararının gerektirdiği hallerde, özel mülkiyette bulunan taşınmazların kamulaştırılmasını düzenlemektedir. Danışma Meclisi Anayasa Komisyonunun önerdiği Anayasa tasarısında kamulaştırma konusu 48. maddede şu şekilde düzenlenmişti (Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu Raporu, Sayfa: 18, Alıntı: Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 88):
“F. Kamulaştırma
Madde 48 – Devlet ve kamu tüzelkişileri, kamu yararının gerektirdiği hallerde, karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidir.
Kamulaştırma rayiç bedel üzerinden yapılır. Rayiç bedelin hesaplanma tarz ve usulleri kanunla belirlenir.
Kamulaştırma bedeli, kesintisiz, nakden ve peşin olarak ödenir.
Ancak, toprak ve tarım reformunun uygulanması, iskân projelerinin gerçekleştirilmesi, ormanların devletleştirilmesi ve yeni orman yetiştirilmesi amaçlarıyla kamulaştırılan taşınmaz mallar ile kıyıların korunması ve turizm amacıyla kamulaştırılan toprakların bedellerinin ödenme şekli kanunla gösterilir. Kanunun taksitle ödemeyi öngörebileceği bu hallerde, taksitlendirme süresi beş yılı aşamaz; bu takdirde taksitler eşit olarak ödenir ve peşin ödenmeyen kısım devlet borçları için öngörülen en yüksek faiz haddine bağlanır.
Kamulaştırılan topraktan, o toprağı doğrudan doğruya işleten çiftçiye veya küçük çiftçiye ait olanlarının bedeli, her halde peşin ödenir.
Kamulaştırılan taşınmaz mallar, kamulaştırma bedelinin kesinleştiği tarihten başlayarak beş yıl içinde o kamu hizmetine fiilen tahsis edilmez veya üzerinde kamulaştırma amacına uygun tesisat yapılmayarak olduğu gibi bırakılırsa beş yılın sonunda, taşınmazı kamulaştırılanın veya mirasçılarının mülkü geri isteme hakkı doğar. Bu hakkın kullanılma süre, usul ve şartları kanunla düzenlenir.
Danışma Meclisi Anayasa Komisyonunun raporunda 48. maddeyle ilgili olarak şu gerekçelere yer verilmiştir (Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu Raporu, Sayfa: 29, Alıntı: Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, S: 149):
“Kamulaştırma:
Özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların kamulaştırılması karşılığında rayiç bedelin ödenmesi, hukuk teorisinde mülkiyet kavramının genişlemesi olarak adlandırılan bir mal varlığı değerinin bir başka mal varlığı değeri ile yer değiştirmesi anlamında kabul edildiğinden mülkiyet hakkının Anayasa ile teminat altına alınmış olması kamulaştırma kavramına engel olmamaktadır.
Kamulaştırma özel mülkiyete Devletin bir müdahalesidir. Bu müdahalenin, kamulaştırma bedelinin kesintisiz, nakden ve peşin olarak ödenmesi Anayasal bir mecburiyet olarak kabul edilmiştir.
Kamulaştırma rayiç bedel üzerinden yapılacaktır.
Rayiç bedel yerine vergi beyanındaki değer üzerinden kamulaştırma yapılması fikri kabul edilemez. Şartları ve müeyyidesi başka olan bir müesseseyi, kamulaştırma gibi özel mülkiyete son veren önemli bir müessese için miyar olarak kabul etmenin hukukî hiçbir temeli bulunmamaktadır.
İşleri kolaylaştırmak veya suiistimalleri önlemek kanun koyucunun görevidir. Bu sebeple rayiç bedelin saptanma usullerinin kanunla gösterileceği ayrıca hükme bağlanmıştır.
Maddenin IV fıkrası sınırlı hallerde taksitle ödemeyi öngörmüştür. Bu sınırlı hallerde taksitle ödemeye imkân verilmesi, kamulaştırmanın büyük çapta yapılması ile ilgilidir. Maliklerinin de bu ölçüde toplu elden çıkarmayı muhtemelen peşin ödeme koşulu ile yapamayacakları düşüncesine dayalı olarak taksitle ödeme kabul edilmiştir.
Taksitle ödemenin sakıncalarını hafifletebilmek için taksit süresi beş yılla sınırlandırılmış ve peşin ödenmeyen kısım için Devlet borçları için öngörülen en yüksek faiz haddinin ödeneceği esası getirilmiştir.
Fıkra metninden açıkça anlaşıldığı üzere, bu halde kamulaştırma bedelinin bir bölümü yine ve mutlaka peşin verilecek, bakiyesi taksitlere bağlanacaktır.
Ancak toprağı doğrudan doğruya işletenler ile küçük çiftçiye kamulaştırma bedelinin mutlaka peşin ödenmesi gereği hükmü sağlanmıştır.
Kamulaştırma sonunda devletin veya kamu tüzelkişinin mülküne geçen taşınmazın amaca uygun şekilde kullanılmasını hızlandırıcı tedbire son fıkrada yer verilmiştir.
Maddeye getirilen önemli yeniliklerden bir de, kamulaştırma bedelinin, malikin eline kesintisiz geçmesini sağlamaktır. Bundan kastolunan, kamulaştırma olgusu sebebiyle ortaya çıkan yeni durumlar sebebiyle, kamulaştırma bedelinden kesinti yapılmasını engellemektir.
Mesela şerefiye gibi ve benzeri kesintiler yapılmayacaktır. Bu hüküm, kamulaştırmayı yapan kamu tüzelkişinin, mesela Devletin, vergi alacağı varsa, özel kurumlardaki usule göre, bu alacağını tahsil edebileceği şüphesizdir.”
Maddenin Danışma Meclisindeki görüşmelerinde en önemli tartışmalardan birisi kamulaştırma bedelinin rayiç bedel mi, yoksa vergi değeri mi esas alınarak yapılacağı konusunda olmuştur. Üyelerden bir kısmı kişilerin taşınmazlarının değerini beyan ederken düşük gösterdiklerini, buna karşılık taşınmazın kamulaştırılması söz konusu olduğunda rayiç bedeli talep ettiklerini, üstelik rayiç bedel uygulamasının (Keban Barajının kamulaştırılmasında olduğu üzere) pek çok suiistimale neden olduğunu ifade ederek kamulaştırma bedelinin vergi değeri üzerinden yapılması gerektiğini ifade etmişlerdir. Bir kısım üyeler ve Anayasa Komisyonu ise vergi değeri yaklaşımının kişileri mağdur ettiğini, emlak vergisinin rayiç değere göre beyan edilmesi hususu ile kamulaştırma konusunun farklı olduğunu ifade ederek rayiç bedel üzerinden kamulaştırmayı savunmuşlardır. Neticede Komisyonun görüşüne paralel olarak rayiç bedel esası benimsenmiştir.
Ayrıca dikkat çeken bir diğer husus, toprağı doğrudan doğruya işleten çiftçinin kamulaştırılan toprağının bedelinin peşin olarak ödenmesi sisteminin getirilmiş olmasıdır. 1961 Anayasasında “o toprağı doğrudan doğruya işleten çiftçiye hakkaniyet ölçüleri içinde zorunlu olan miktarının” peşin ödenmesi esası söz konusu idi. Danışma Meclisi Anayasa Komisyonunun hazırladığı tasarıda ise bu esas kaldırılarak doğrudan doğruya kendisi işleyen çiftçiye kamulaştırma bedelinin tamamının peşin ödenmesi esası benimsenmiştir.
Önemli bir eleştiri de kamulaştırma amacında kullanılmayan taşınmazların iadesinin madde metninde düzenlenmesidir. Bu eleştirilere göre bazı büyük projelerin uygulanmasında ya da toprak reformunun gerçekleştirilmesinde ihtiyaç duyulan taşınmazlar açısından geri alma hakkının kısıtlanması zorunluluğu ortaya çıkabilir. Geri alma hakkının kısıtlanması ise devlete bu politikaları uygulama konusunda önemli bir engel teşkil edecektir. Üstelik mevcut mevzuatta yürürlükte bulunan pek çok kanunda geri alma hakkının kısıtlandığı dikkate alındığında bu mevzuatın anayasaya aykırılığı söz konusu olabilecektir.
Bir diğer tartışma konusu ise kamulaştırma bedelinin taksitle ödenebileceği sürenin beş yıl mı, yoksa on yıl mı olacağı konusudur. Her iki görüşü de savunan üyeler olmuştur. Beş yılı savunan üyeler on yıllık sürenin çok uzun olduğunu, enflasyon karşısında kamulaştırma bedellerinin eridiğini ileri sürmüşlerdir. Buna karşılık on yıllık süreyi savunan üyeler, beş yıllık sürenin devleti kamulaştırma yapamaz hale getirdiğini, büyük projelerin ve yatırımların bu şekilde yapılmasının imkansız hale geldiğini, pek çok ülkede bu sürenin on yıl ve daha üzeri olarak belirlendiğini, üstelik Anayasa’dan hemen önce meclis tarafından kabul edilen bazı kanunlarda kamulaştırma bedelinin taksitle ödene bileceği sürenin on yıl olarak belirlendiğini, çok yakın zamanda kabul edilen bu kanunlardan hemen sonra gündeme gelen Anayasa’da bu sürenin beş yıl olarak belirlenmesinin hem Meclisin daha önceki iradesini yok saymak anlamına geleceğini, hem de daha önceden kabul edilen bu kanunların Anayasa’ya aykırılığı sorununu ortaya çıkarabileceğini ifade etmişlerdir.
Bu önergelerin bir kısmının kabul edilmesi üzerine madde tekrar Anayasa Komisyonuna iade edilmiştir.
Anayasa Komisyonu maddeyi aşağıdaki şekilde yeniden düzenlemiştir (Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 10, Sayfa: 355):
“F) Kamulaştırma
Madde 48 – Devlet ve kamu tüzelkişileri, kamu yararının gerektirdiği hallerde, karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidirler.
Kamulaştırma rayiç bedel üzerinden yapılır. Rayiç bedelin hesaplanma tarz ve usulleri kanunla belirlenir.
Kamulaştırma bedeli, nakden ve peşin olarak ödenir. Ancak, tarım reformunun uygulanması, büyük enerji ve sulama projeleriyle iskân projelerinin gerçekleştirilmesi, yeni ormanların yetiştirilmesi amaçlarıyla kamulaştırılan taşınmaz mallar ile kıyıların korunması ve turizm amacıyla kamulaştırılan toprakların bedellerinin ödeme şekli kanunla gösterilir. Kanunun taksitle ödemeyi öngörebileceği bu hallerde, taksitlendirme süresi beş yılı aşamaz. Bu takdirde taksitler eşit olarak ödenir ve peşin ödenmeyen kısmı Devlet borçları için öngörülen en yüksek faiz haddine bağlanır.
Kamulaştırılan topraktan, o toprağı doğrudan doğruya işleten çiftçiye veya küçük çiftçiye ait olanlarının bedeli, her halde peşin ödenir.
Kamulaştırılan taşınmaz mallar, kamulaştırma bedelinin kesinleştiği tarihten başlayarak beş yıl içinde o kamu hizmetine fiilen tahsis edilmez veya üzerinde kamulaştırma amacına uygun tesisat yapılmayarak olduğu gibi bırakılırsa beş yılın sonunda, taşınmazı kamulaştırılanın veya mirasçılarının mülkü geri isteme hakkı doğar. Bu hakkın kullanılma süre, usul ve şartları kanunla düzenlenir.
Maddenin yeni şeklinde dikkat çeken ilk husus, tasarının ilk şeklinde yalnızca “karşılık” olarak geçen ibarenin “gerçek karşılık” olarak değiştirilmiş olmasıdır. İkinci değişiklik kamulaştırma bedelinin ödenme şeklini gösteren hükümden “kesintisiz” ibaresinin çıkarılmasıdır. Ayrıca ormanların devletleştirilmesi kamulaştırmanın konusu olmaktan çıkarılmıştır. Tasarı maddenin daha önceki şeklinde ormanların kamulaştırılması durumunda bedelin taksitle ödenebileceği belirtilmişken, yeni metinde sadece yeni orman yetiştirilmesinden bahsedilmiştir. Ayrıca “büyük enerji ve sulama” projeleri için yapılacak kamulaştırmalarda da bedelin taksitle ödenebilmesine imkan tanınmıştır.
Tasarının yeni hali Danışma Meclisinde tartışılırken de en önemli meselelerden bir tanesi kamulaştırmanın rayiç bedel mi, yoksa vergi değeri üzerinden mi yapılacağıdır. Bu konuda daha önceden başlamış bulunan tartışmalar hızlanarak devam etmiş, neticede rayiç bedeli savunan görüş galip gelmiştir.
İkinci önemli mesele kamulaştırılan taşınmazın malikin taşınmazı geri alma hakkının madde metninden çıkarılıp çıkarılmamasıdır. Üyelerden bazıları geri alma hakkının anayasada yer almasını doğru bulmadıklarını, bu hakkın düzenlenmesinin kanuna bırakılması gerektiğini savunmuşlardır. Bu amaçla verilen önerge kabul edilmiş ve maddenin geri alma hakkını düzenleyen son fıkrası madde metninden çıkarılmıştır (Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 10, Sayfa: 363). Madde yeniden düzenlenmek üzere Anayasa Komisyonuna iade edilmiştir. Madde Anayasa Komisyonu tarafından aşağıdaki şekilde yeniden düzenlenmiştir (Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 10, Sayfa: 470):
“F. Kamulaştırma
Madde 48 – Devlet ve tüzelkişileri kamu yararının gerektirdiği ve yapılmadığı takdirde kamu yararının ağır şekilde zarar göreceği hallerde karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını kanunla gösterilen esas ve usullere göre kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidir.
Kamulaştırma bedelinin hakkaniyet ve adalet esaslarına göre hesaplanmak tarz ve usulleri kanunla belirlenir. Kanun kamulaştırma bedelinin tespitinde vergi beyanını, kamulaştırma tarihindeki resmî makamlarca yapılmış kıymet takdirlerini, taşınmaz malların birim fiyatlarını ve yapı maliyet hesaplarını ve diğer objektif ölçüleri dikkate alır. Bu bedel ile, vergi beyanındaki kıymet arasındaki farkın nasıl vergilendirileceği kanunla gösterilir.
Kamulaştırma bedeli nakden ve peşin olarak ödenir.
Ancak, tarım reformunun uygulanması, büyük enerji ve sulama projeleri ile iskân projelerinin gerçekleştirilmesi, yeni ormanların yetiştirilmesi, kıyıların korunması ve turizm amacıyla kamulaştırılan toprakların bedellerinin ödenme şekli kanunla gösterilir. Kanunun taksitle ödemeyi öngörebileceği bu hallerde, taksitlendirme süresi 5 yılı aşamaz; bu takdirde taksitler eşit olarak ödenir ve peşin ödenmeyen kısım Devlet borçları için öngörülen en yüksek faiz haddine bağlanır.
Kamulaştırılan topraktan, o toprağı doğrudan doğruya işleten çiftçiye veya küçük çiftçiye ait olanlarının bedeli, herhalde peşin ödenir.”
Maddenin yeni halinde dikkat çeken ilk husus kamulaştırma bedelinin hesaplanmasında rayiç bedel yerine, rayiç bedel ile vergi değerini uzlaştırmaya çalışan bir yaklaşımın benimsenmesidir. Madde metninde daha önceden geçen “rayiç bedel” ibaresi metinden çıkarılarak yerine “kamulaştırma bedelinin hakkaniyet ve adalet esaslarına” göre belirlenmesi esası benimsenmiştir. Ayrıca kamulaştırma konusunda çıkarılacak kanunun, taşınmazın vergi değerini dikkate alması ve vergi değeri ile kamulaştırma bedeli arasındaki tutarın da vergilendirilmesi konusunu düzenlemesi zorunlu tutulmuştur. İkinci değişiklik ise daha önceden kabul edilen önerge doğrultusunda, malikin geri alma hakkını düzenleyen son fıkranın madde metninden çıkarılmış olmasıdır. Ayrıca İbrahim Barangil tarafından verilen ve daha önceden kabul edilen önerge doğrultusunda maddenin 1. fıkrasına “yapılmadığı takdirde kamu yararının ağır şekilde zarar göreceği” ibaresi eklenmiştir.
Madde, yapılan görüşmeler neticesinde bu haliyle kabul edilmiştir. Danışma Meclisindeki ikinci görüşmelerde de madde üzerinde herhangi bir değişiklik söz konusu olmamıştır (Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 10, Sayfa: 589)
Anayasa tasarısı, Danışma Meclisinde kabul edildikten sonra, maddelere uygun olarak gerekçeler hazırlanmıştır. Milli Güvenlik Konseyine sunulan bu tasarıda kamulaştırmayla ilgili bu maddenin gerekçesi, şu şekilde düzenlenmiştir (Danışma Meclisince Kabul Edilen Anayasa Tasarısı ve Gerekçesi, S: 25):
“Kamulaştırma
Kamu yararını gerektirdiği hallerde Devletin ve kamu tüzelkişilerinin özel mülkiyete malikin rızası olmaksızın son verebilmesi anlamında kamulaştırma yapabilmesi istisnaî ve hukukî bir yol olarak kabul edilmektedir.
Özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların kamulaştırılması karşılığında hakkaniyete uygun ve âdil bir bedelin ödenmesi, hukuk teorisinde mülkiyet kavramının genişlemesi olarak adlandırılan bir mal varlığı değerinin bir başka mal varlığı değeri ile yer değiştirmesi anlamında kabul edildiğinden mülkiyet hakkının Anayasa ile teminat altına alınmış olması kamulaştırma kavramına engel olmamaktadır.
Kamulaştırma özel mülkiyete Devletin bir müdahalesidir. Bu müdahalenin bedelinin kesintisiz, nakden ve peşin olarak ödenmesi Anayasal bir mecburiyet olarak kabul edilerek haklı görülebileceği kuralı getirilmiştir.
Kamulaştırma bedeli hakkaniyete uygun ve âdil olmak zorundadır.
Böyle bir bedel yerine vergi beyanındaki değer üzerinden kamulaştırma yapılması fikri kabul edilemez. Şartları ve müeyyidesi başka olan bir müesseseyi, kamulaştırma gibi özel mülkiyete son veren önemli bir müessese için miyar olarak kabul etmenin hukukî hiçbir temeli bulunmamaktadır. Bu nedenle kamulaştırmanın vergi değeri üzerinden yapılması, ağır ve telafi edilmez haksızlıklara yol açacağı da düşünülerek kabul edilmemiştir. Ancak, hakkaniyete uygun ve âdil bir kamulaştırma bedelinin tespitinde vergi beyanındaki miktar dikkate alınabilir. Tabiî olarak emlâk vergi beyannamesi usulü kaldırılabilir, emlak vergisi politikaları değişebilir. Bu takdirde vergiye esas olabilecek değerlere ve ölçüde kamulaştırma bedelinin tespitinde itibar olunabileceği kanun koyucunun takdirindedir. Hakkaniyete uygun ve âdil kamulaştırma bedelinin belirlenmesinde, kamulaştırma tarihinde resmî makamlara yapılmış kıymet takdirleri dikkate alınmalıdır. Resmî makamlar, bir taşınmaza belli birim itibariyle, meselâ metre karesine belli bir değer takdir etmişse, o taşınmazın veya aynı değerde kabul edilebilir bir başka taşınmazın bu takdir edilen bedele yakın bir bedelle kamulaştırılması gerekir. Bir başka ölçüde yine resmî makamlarca yapılmış genel birim fiyat listeleridir. Taşınmazların arsa ve arazî oluşlarına göre, şehirlerde, mücavir alanlarda bulunmalarına göre yapılacak böyle genel değerlendirmeler kamulaştırma bedelinin bir ciddî ölçüye bağlanmasını sağlamakla kalmaz, aynı zamanda emlak bedeline dayalı vergilerin hâsılatını da artırır, ikinci fıkrada yer alan «Objektif ölçüler» fiyat artışları ve benzeri genel sebeplerdir. Hakkaniyete uygun ve âdil kamulaştırma bedeli bu hususları dikkate alan bir kanunla belirlenmelidir.
Maddenin IV fıkrası sınırlı hallerde taksitle ödemeyi öngörmüştür. Bu sınırlı hallerde taksitle ödemeye imkân verilmesi, kamulaştırmanın büyük çapta yapılması ile ilgilidir. Maliklerinin de bu ölçüde toplu elden çıkarmayı muhtemelen peşin ödeme koşulu ile yapamayacakları düşüncesine dayalı olarak taksitle ödeme kabul edilmiştir.
Taksitle ödemenin sakıncalarını hafifletebilmek için taksit süresi beş yılla sınırlandırılmış ve peşin ödenmeyen kısım için Devlet borçları için öngörülen en yüksek faiz haddinin ödeneceği esası getirilmiştir.
Fıkra metninden açıkça anlaşıldığı üzere, bu halde kamulaştırma bedelinin bir bölümü yine ve mutlaka peşin verilecek, bakiyesi taksitlere bağlanacaktır. Ancak toprağı doğrudan doğruya işletenler ile küçük çiftçiye kamulaştırma bedelinin mutlaka peşin ödenmesi gereği hükmü sağlanmıştır.”
Anayasa tasarısı Danışma Meclisinde kabul edildikten sonra Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu tarafından değerlendirilmiştir. Danışma Meclisi tarafından kabul edilen kamulaştırmaya ilişkin 48. maddenin birinci fıkrasında yer alan “ve yapılmadığı takdirde kamu yararının ağır şekilde zarar göreceği hallerde” hükmü Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu tarafından kamu yararı bakımından gerekli olan kamulaştırmaların yapılmasına engel olabilecek bir hüküm niteliğinde görüldüğünden madde metninden çıkarılmıştır. Diğer taraftan ikinci fıkrada kamulaştırma bedelinin tespitinde esas olacak objektif ölçüler için kanun koyucuya bazı veriler gösterilmiş bulunması yerinde görülmekle birlikte, fıkra metninde yer alan “hakkaniyet ve adalet esaslarına göre” hükmünün kanun koyucunun tespit ettiği ilkeler dışında bilirkişi incelemelerinde yeni ölçüler getirilebileceği anlamının giderilebilmesi ve dolayısıyla yanlış uygulamaya sebebiyet verilmemesi içlin bu hüküm madde metninden çıkarılmıştır. Ayrıca, maddenin üçüncü ve dördüncü fıkraları birleştirilmek suretiyle madde redaksiyona tabi tutulmuştur. (Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu Raporu, Sayfa: 72, Alıntı: Milli Güvenlik Konseyi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 498)
Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu tarafından benimsenen metin şu şekildedir:
“D. Kamulaştırma
Madde 46 – Devlet ve kamu tüzelkişileri; kamu yararının gerektirdiği hallerde, karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidir.
Kamulaştırma bedelinin hesaplanma tarz ve usulleri kanunla belirlenir. Kanun kamulaştırma bedelinin tespitinde vergi beyanını, kamulaştırma tarihindeki resmî makamlarca yapılmış kıymet takdirlerini, taşınmaz malların birim fiyatlarını ve yapı maliyet hesaplarını ve diğer objektif ölçüleri dikkate alır. Bu bedel ile vergi beyanındaki kıymet arasındaki farkın nasıl vergilendirileceği kanunla gösterilir.
Kamulaştırma bedeli, nakden ve peşin olarak ödenir. Ancak tarım reformunun uygulanması, büyük enerji ve sulama projeleri ile iskân projelerinin gerçekleştirilmesi, yeni ormanların yetiştirilmesi, kıyıların korunması ve turizm amacıyla kamulaştırılan toprakların bedellerinin ödenme şekli kanunla gösterilir. Kanunun taksitle ödemeyi öngörebileceği bu hallerde, taksitlendirme süresi beş yılı aşamaz; bu takdirde taksitler eşit olarak ödenir ve peşin ödenmeyen kısım Devlet borçları için öngörülen en yüksek faiz haddine bağlanır.
Kamulaştırılan topraktan, o toprağı doğrudan doğruya işleten küçük çiftçiye ait olanlarının bedeli, her halde peşin ödenir.”
Milli Güvenlik Konseyinde yapılan görüşmelerde maddede herhangi bir değişiklik yapılmamış (Milli Güvenlik Konseyi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 351) ve madde bu haliyle yasalaşmıştır.
Madde 4709 sayılı Kanun’la yeniden düzenlenmiştir. Bu maddenin yeniden düzenlenmiş hali şu şekildedir:
Madde 46 – (Değişik madde: 03/10/2001 – 4709 S.K./18. md.): Devlet ve kamu tüzel kişileri; kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idari irtifaklar kurmaya yetkilidir.
Kamulaştırma bedeli ile kesin hükme bağlanan artırım bedeli nakden ve peşin olarak ödenir. Ancak, tarım reformunun uygulanması, büyük enerji ve sulama projeleri ile iskan projelerinin gerçekleştirilmesi, yeni ormanların yetiştirilmesi, kıyıların korunması ve turizm amacıyla kamulaştırılan toprakların bedellerinin ödenme şekli kanunla gösterilir. Kanunun taksitle ödemeyi öngörebileceği bu hallerde, taksitlendirme süresi beş yılı aşamaz; bu takdirde taksitler eşit olarak ödenir.
Kamulaştırılan topraktan, o toprağı doğrudan doğruya işleten küçük çiftçiye ait olanlarının bedeli, her halde peşin ödenir.
İkinci fıkrada öngörülen taksitlendirmelerde ve herhangi bir sebeple ödenmemiş kamulaştırma bedellerinde kamu alacakları için öngörülen en yüksek faiz uygulanır.”
4709 sayılı Kanun’la 46. maddede iki önemli değişiklik yapılmıştır. İlk olarak kamulaştırmanın gerçek karşılık üzerinden yapılması esası kabul edilmiştir. Maddenin ilk haline 1. fıkrada yalnızca “karşılıklarını” ibaresi yer almaktayken, 4709 sayılı Kanun’la yapılan değişiklikten sonra 1. fıkrada “gerçek karşılıklarını” ibaresi yer almıştır. Ayrıca maddenin “Kamulaştırma bedelinin hesaplanma tarz ve usulleri kanunla belirlenir. Kanun kamulaştırma bedelinin tespitinde vergi beyanını, kamulaştırma tarihindeki resmî makamlarca yapılmış kıymet takdirlerini, taşınmaz malların birim fiyatlarını ve yapı maliyet hesaplarını ve diğer objektif ölçüleri dikkate alır. Bu bedel ile vergi beyanındaki kıymet arasındaki farkın nasıl vergilendirileceği kanunla gösterilir.” hükmünü ihtiva eden 2. fıkrası madde metninden çıkarılmıştır.
Yapılan önemli bir değişiklik de taksitle ödeme durumunda, taksitlendirilen kısım için uygulanacak faiz oranı konusundadır. Maddenin ilk halinde “Devlet borçları için öngörülen en yüksek faiz haddi” uygulanmaktayken, yapılan değişiklikle “kamu alacakları için öngörülen en yüksek faiz oranının” uygulanması öngörülmüştür.
Ayrıca AİHM’nin herhangi bir nedenle ödenmeyen kamulaştırma bedellerine enflasyon oranından çok daha düşük oranda kanuni faiz oranı uygulanmasını mülkiyet hakkına aykırı bulması karşısında, 4709 sayılı Kanun’la yapılan değişikle, herhangi bir sebeple ödenmemiş kamulaştırma bedellerinde kamu alacakları için öngörülen en yüksek faizin uygulanması benimsenmiştir.
