İçindekiler
3621 sayılı Kıyı Kanunu’na göre yapılan kenar çizgisinin tespiti işlemlerinin idari işlem niteliğinde olduğu konusunda görüş birliği söz konusudur. Buna rağmen Yargıtay İçtihadı Birleştirme Hukuk Genel Kurulunun 28.11.1997 tarihli ve E: 1996/5 ve K: 1997/3 sayılı kararında kıyı kenar çizgisini belirleme görevinin adli yargıda olduğu, bu nedenle Kıyı Kanunu’na göre idare tarafından tespit edilen kıyı kenar çizgisinin adli yargıyı bağlamayacağına karar verilmiştir. Bu çalışmada bu içtihadı birleştirme kararı hukuki yönden değerlendirilmiş ve sorunun çözülmesi amacıyla bir mevzuat değişikliği önerisinde bulunulmuştur.
Kıyılar
Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerdendir ve bu özellikleri gereği özel mülkiyete konu olamazlar. Ancak yürürlükteki mevzuatımıza göre bir alanın kıyı olarak nitelendirilebilmesi için kıyı kenar çizgisinin (KKÇ) belirlenmesi gerekmektedir. Çünkü 3621 sayılı Kıyı Kanunu kıyıyı “kıyı çizgisi ile KKÇ arasındaki alan” olarak tanımlamaktadır.
3621 sayılı Kıyı Kanunu’nun 5. maddesine göre kıyı çizgisi “deniz, tabii ve suni göl ve akarsularda, taşkın durumları dışında, suyun karaya değdiği noktaların birleşmesinden oluşan çizgi”, KKÇ’ ise “deniz, tabii ve suni göl ve akarsularda, kıyı çizgisinden sonraki kara yönünde su hareketlerinin oluşturulduğu kumluk, çakıllık, kayalık, taşlık, sazlık, bataklık ve benzeri alanların doğal sınırı”dır.
Kıyı çizgisinin doğal bir çizgi olmasına ve tespit edilmesine gerek olmamasına rağmen KKÇ’nin vali tarafından görevlendirilecek bir komisyon tarafından tespit edilmesi ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından onaylanması gerekmektedir. Kıyı Kanunu’nda bu tespit işleminin niteliği ve bu işleme karşı açılacak davalarla ilgili bir hüküm bulunmamaktadır.
Aslında Kıyı Kanunu’nun 9. maddesinin 3. fıkrasında kıyı kenar çizgisi tespit komisyonunca tespit edilip valiliğin uygun görüşü ile birlikte gönderilen kıyı kenar çizgisinin, Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca onaylandıktan sonra yürürlüğe gireceği hüküm altına alınmışsa da Bayındırlık ve İskan Bakanlığı 29/06/2011 tarihli ve 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile kaldırılmış, bu Kararname’nin 37. maddesinin birinci fıkrası ile de, mevzuatta Bayındırlık ve İskan Bakanlığına yapılan atıfların Çevre ve Şehircilik Bakanlığına yapılacağı hüküm altına alınmıştır.
Öte yandan Yargıtay İçtihadı Birleştirme Hukuk Genel Kurulunun 28.11.1997 tarihli ve E: 1996/5 ve K: 1997/3 sayılı kararında kural olarak mülkiyet hukuku yönünden KKÇ’nin belirlenmesi görevinin adli yargıya ait olduğu belirtilmiş; idarece taraflara tebliğ olunmayan, ilan edilmeyen ve ilgililere dava açma olanağı vermeyen bir idari tasarrufla belirlenen KKÇ’nin adli yargıyı bağlamayacağı karara bağlanmıştır. Bu karara göre kıyıda kalan taşınmazlar hakkında defterdarlıklar ve malmüdürlükleri tarafından açılan davalarda KKÇ’nin mevzuata uygun olarak belirlenmediği ileri sürülür ise adli yargı tarafından yeni bir KKÇ’nin tespit edilmesi gerekecektir.
Yargıtay’ın söz konusu kararı oldukça tartışılır niteliktedir. Bu karar, idari bir işlem olan KKÇ’nin tespitine ilişkin işlemin adli yargı önünde davaya konu edilebilmesine imkan tanımaktadır. Oysa ki bu işlem, idari işlemlerin taşıdığı tüm özellikleri taşımaktadır. Kıyı Kanunu’nda da bu işleme karşı adli yargıda dava açılabileceğine ilişkin herhangi bir hüküm ihtiva etmediğine göre bu işleme karşı açılacak davaların idari yargıda görülmesi gerekir.
Bu içtihadı birleştirme kararı doktrin tarafından yeterinde irdelenmemiştir. Bu çalışma da bu eksiklikten doğmuştur. Çalışma KKÇ’nin tespitine ilişkin işlemin niteliğini irdeleyerek yukarıda bahsedilen içtihadı birleştirme kararını değerlendirme ve bu konuda bir çözüm önerisi sunma amacını taşımaktadır. Bu kapsamda ilk olarak KKÇ’nin tespitine ilişkin işlemin niteliği değerlendirilecek, sonrasında ise Yargıtay’ın bu konuyla ilgili içtihadı birleştirme kararı irdelenecektir. Son olarak ise bu konuya ilişkin olarak bir çözüm önerisi sunulacaktır.
Kıyı Kenar Çizgisi Nasıl Belirlenir?
Kıyı Kanunu’na göre “kıyı”; kıyı çizgisi ile KKÇ arasında kalan alanı ifade etmektedir. Kıyı çizgisi doğal bir çizgi olduğu için ayrıca tespitine gerek yoktur. Ancak kıyının belirlenebilmesi için KKÇ’nin tespit edilmesi gerekir. Bir başka ifadeyle kıyının kamuya açık tutulabilmesi ve Kıyı Kanunu’nun bu alanda idareye verdiği görevlerin yerine getirilmesi ve kıyıda planlama ve uygulama yapılabilmesi için öncelikle KKÇ’nin tespit edilmesi gerekmektedir.
Kıyı Kanunu, onaylı KKÇ bulunmayan alanlardaki tespit işlemlerinin valiliklerce bir program dahilinde ve en kısa sürede gerçekleştirilmesini zorunlu tutmuştur. Ancak ilgililerin talebi halinde, yılık programda olup olmadığına bakılmaksızın KKÇ tespiti öncelikle yapılır.
KKÇ tespiti valiliklerce oluşturulan en az beş kişilik komisyonca yapılır. Komisyonun kamu görevlilerinden oluşturulması zorunludur. Komisyonda jeoloji mühendisi ve/veya jeolog ve/veya jeomorfolog, harita ve kadastro mühendisi, ziraat mühendisi, mimar ve/veya şehir plancısı, inşaat mühendisi meslek gruplarının her birinden en az bir kişinin bulunması zorunludur.
Komisyon başkanlığı valinin belirleyeceği bir üye tarafından yürütülür. Kanun komisyonun oluşumunda mülkiyet ve zilyetlik konularında çıkacak uyuşmazlıklarda bilgisine başvuracak uzman kişiye yer vermediği gibi kıyıya sınır bulunan taşınmaz mal sahiplerine, komisyon çalışmalarında dikkate alınmak üzere kayıt ve belge ibraz etme imkanı da vermemiştir. Ayrıca tespit işleminin yapılacağına ilişkin ilana da gerek görülmemiştir.
Komisyon 1/1000 ölçekli onaylı halihazır harita, bu yoksa 1/5000 ölçekli onaylı halihazır harita, bunun da bulunması halinde 1/1000 veya 1/5000 standart topoğrafik harita üzerinde kıyı kenar çizgisini belirlemektedir. Komisyon kararlarının ilan ve tebliğine gerek yoktur.
Onaylı haritalar üzerine geçirilen kıyı kenar çizgileri, komisyonca mahallinde tutulan tutanak, ölçü işlemleri ve ilgili belgeler ile birlikte valiliğe verilir. Bu aşamadan sonra dosya, valilik uygun görüşü ile birlikte Çevre ve Şehircilik Bakanlığına gönderilir. Uygun görülen kıyı kenar çizgileri bu Bakanlıkça onaylanarak yürürlüğe girer. Uygun görülmeyenler ise gerekli düzeltmeler veya yeniden tespit yapılmak üzere valiliğe iade edilir.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından onaylanan orijinal paftalar valiliğe (çevre ve şehircilik il müdürlüğü) gönderilir. Bu paftalar valilikçe çoğaltılarak tapu sicil müdürlüklerine, yerel maliye teşkilatına ve ilgili belediyelere gönderilir. Onaylı orijinal paftalar valiliklerce saklanır.
Kıyı kenar çizgilerinin yer aldığı paftalar alenidir. Valilikler ve belediyeler pafta kopyalarını tespit edilecek ücret karşılığında isteyenlere vermekle yükümlüdürler. Kıyı Kanunu’nda onaylı paftaların ilan edilebileceğine dair herhangi bir hüküm yer almamaktadır, ancak Bayındırlık ve İskan Bakanlığının (Teknik Araştırma ve Uygulama Genel Müdürlüğü) 30.06.1998 tarihli ve 11080/7018 sayılı genelgesi uyarınca onaylı KKÇ’ler bir ay süreyle ilana çıkarılmaktadır. Söz konusu genelgeye göre valiliklere gönderilen kıyı kenar çizgisi paftaları, belediye ve mücavir alan dışında kalan yerlere ilişkin ise bu paftaların valiliğe ulaştığı tarihten itibaren valilikçe tespit edilen ilan yerinde 1 ay süre ile ilan edilmesi gerekmektedir. Eğer kıyı kenar çizgisi paftaları, belediye ve mücavir alan sınırları içinde ise onaylı kıyı kenar çizgisi paftalarının belediyeye ulaştığı tarihten itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde (kıyı kenar çizgisi köy sınırları içinde kalıyorsa köy muhtarlığında) 1 ay süre ile ilan edilmesi gerekmektedir.
Kanun, kişilerin mülkiyet ve ayni haklarına ilişkin gerek komisyon nezdinde ve gerekse komisyon kararı sonrası ne gibi işlem yapacakları ve haklarını nasıl koruyacakların konusunda bir düzenlemeye yer vermemiş ve komisyon kararlarının tebliğ ve ilanına gerek görmemiştir. Üstelik Bayındırlık ve İskan Bakanlığının genelgesi gereği yapılacak ilan sonrasında, bu tespite kimlerin itiraz edebileceği ve itiraz üzerine nasıl bir işlem yapılacağına ilişkin açıklık bulunmamaktadır (Sayıştay, 2006: 32).
Kıyı Kenar Çizgisinin Niteliği ve Önemi
KKÇ’nin, sahipsiz mal niteliğindeki kıyılar ile özel mülkiyete konu olabilecek taşınmaz malların belirlenmesi ve kıyıların hukuksal rejiminin ortaya konması bakımından önemli bir işlevi vardır (Akbaba, 2010: 3). Gerçekten bu çizginin, kıyıların hukuksal rejimini ortaya koyması ve yukarıda özellikleri açıklanan alanların, belirlenmesi açısından işlev ve önemi çok açıktır. Bu anlamda kıyı mevzuatı ve uygulaması KKÇ üzerine kurulmuştur (Anal, 2001: 52)
KKÇ’nin mülkiyet hukuku ve kamu malları açısından üç önemli fonksiyonu bulunmaktadır. KKÇ aralarında hukuksal açıdan önemli fark ve ayrılık bulunan üç taşınmaz rejiminin birbirinden ayrılması yönünden önemli bir işleve sahiptir.
İlk olarak bu çizgi, kamu malı niteliğindeki kıyı alanlarının kara tarafındaki sınırını oluşturmaktadır. Bu anlamda KKÇ, kıyı rejimine tabi yerleri belirlemekte ve kamu malı niteliğinde olan ve Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan kıyıyı, özel mülkiyet konusu taşınmazlar ile diğer kamu mallarından ayırmaktadır. Kıyı çizgisi ile KKÇ arasındaki alan kıyı olarak nitelendirildiği için bu alanlar hem özel mülkiyete konu taşınmazlar ile meralar ve ormanlar gibi diğer kamu mallarından ayırmaktadır. Bu nedenle KKÇ’nin belirlenmesi, kıyılardan beklenilen fonksiyonların yerine getirebilmesini ve Anayasa ile Kıyı Kanunu’nda öngörülen kıyı rejiminin kurulabilmesine imkân tanır (Anal, 2001: 52). Bu fonksiyonu nedeniyle KKÇ kıyılarda kamunun kullanımına açık yeterli alanlar bırakılmasının, kıyı ekosisteminin korunmasının ve kıyı ve sahil şeridinde yapılacak planlamanın ilk adımı olarak nitelendirilmektedir (Akça, 2004: 1).
İkinci olarak KKÇ, özel mülkiyet konusu taşınmazların deniz yönündeki sınırını çizmektedir. Kıyı alanının bitişiğinde özel mülkiyete konu olan bir arazinin yer alması halinde KKÇ, kıyının sınırını göstermenin yanı sıra, özel mülkiyet rejiminin başlama sınırını da gösterir. Bundan dolayı KKÇ özel mülkiyete konu olabilecek alanları, özel mülkiyete konu olamayacak yerlerden ayırmakta ve özel mülkiyeti güvence altına almaktadır. Zaten kıyıya ilişkin hukuksal çekişmeler, genellikle özel mülkiyet açısından ortaya çıktığından, öğreti ve hukuksal uygulama, KKÇ’nin saptanması sorununu daima özel mülkiyetle bağlantılı olarak ele almıştır. Bundan dolayı KKÇ’nin sağlıklı bir şekilde belirlenmesi sayesinde özel mülkiyete ilişkin haklar korunup yasal teminat altına alınacaktır.
Üçüncü olarak bu çizgi, bazı durumlarda da sahipsiz mal niteliğinde bulunan kıyı alanlarını, diğer kamu mallarından ayırmaktadır. Örneğin kıyı alanlarına bitişik bölgede orta malı niteliğinde mera, yaylak, kışlak; ya da hizmet malı niteliğinde taşınmaz bulunması durumunda KKÇ, kamu malı olan fakat hukuki rejimi farklı olan alanları birbirinden ayırmaktadır. Bu anlamda KKÇ’nin belirlenmesi, meralar, ormanlar ve diğer kamu mallarının sınırlarının belirlenmesine ve bunların özel hukuki rejimlerine göre yönetilmesine imkân tanıyacaktır.
Kıyı Kenar Çizgisinin Tespitine Karşı Yargı Uolu
KKÇ özel mülkiyet ile kamu mülkiyeti arasındaki sınırı belirlemektedir. KKÇ’nin deniz tarafında kalan kısmında (yani kıyıda) özel mülkiyet olamayacağı için burada kalan tapulu taşınmazlar için defterdarlıklar ve malmüdürlükleri tarafından tapu iptali davası açılmaktadır. Bu nedenle KKÇ’nin tespitine ilişkin işlemlerin yargısal denetimi büyük önem taşımaktadır.
Kıyı Kenar Çizgisi Dava Açma
Normal şartlar altında KKÇ’nin idari bir işlem olduğu konusunda yaygın bir görüş söz konusudur. Çünkü KKÇ tespit komisyonu valilik tarafından görevlendirilmektedir, komisyon üyeleri kamu görevlileri arasından seçilmektedir, valilikçe uygun görülen kıyı kenar çizgileri Bayındırlık ve İskân Bakanlığı tarafından onaylanarak yürürlüğe girmektedir. O halde KKÇ’nin tespitine ilişkin işlemin idari yargı denetimine tabi olması gerekir. Nitekim Yargıtay’ın aşağıda açıklanacak olan K:1997/3 sayılı içtihadı birleştirme kararında ilgili bakanlığın onayından sonra yürürlüğe girecek olan KKÇ’nin belirlenmesine yönelik bu işlemin; organik ve fonksiyonel yönden idari olması, kamu hukuku kurallarına göre tesis edilmesi, tek yönlü bulunması, doğrudan uygulanabilmesi ve hukuki bir değer taşıması nedeniyle bir idari işlem niteliğinde olduğu ifade edilmiştir.
Ancak idare tarafından Kıyı Kanunu’na göre tespit edilen KKÇ işleminin adli yargıyı bağlayıp bağlamayacağı konusu Yargıtay’ın aşağıda açılanacak içtihadı birleştirme kararına kadar Yargıtay Hukuk Daireleri arasında ihtilafa sebep olmuş ve farklı dairelerden farklı yönde kararlar çıkmıştır. Öncelikle Yargıtay 1. Hukuk Dairesi 27.02.1992 tarihli ve E: 1992/13615, K: 1992/2294 sayılı kararında; 3621 sayılı Kanun’un gereği idari işleme dayalı KKÇ’nin varlığı halinde, uyuşmazlığın buna göre çözümlenmesi gerektiği vurgulanmıştır. Eğer onaylı KKÇ yok ise Kıyı Kanunu’nun 5. maddesinin KKÇ tespit komisyonuna zorunluluk yüklemesi nedeniyle davacıya, KKÇ’nin tespit edilmesi amacıyla valiliğe başvurmak üzere önel verilmesi ve verilecek bu önel uyarınca yapılacak tespit sonucuna göre çözümlenmesi gerektiğini hükme bağlamıştır. 7. Hukuk Dairesi 26.1.1963 tarihli ve E:1990/5847, K:1993/469 sayılı; 14. Hukuk Dairesi de 11.07.1991 tarihli ve E:1991/501, K:1991/671 sayılı kararında yukarıda belirtilen görüşü aynen benimsenmiştir. Bunlara karşın 8. Hukuk Dairesi, 14.12.1992 tarihli ve E: 1992/17095, K: 1992/16240 sayılı kararında 3621 sayılı Kanun uyarınca belirlenen KKÇ’nin mülkiyet uyuşmazlıklarında, adli mahkemeleri bağlamayacağını, bu çizginin 13.3.1972 tarihli ve 7/4 sayılı içtihadı birleştirme kararı ile 3621 sayılı Kanun’daki esaslara göre adli mahkemelerce belirlenmesi gerektiğini kabul etmiştir. 16. Hukuk Dairesi 22.01.1996 tarihli ve E: 1996/501, K:1996/6714 sayılı, 17. Hukuk Dairesi 23.12.1993 tarihli ve E: 1993/10202, K: 1993/14860 sayılı, 20. Hukuk Dairesi ise 05.07.1994 tarihli ve E: 1993/2427, K: 1994/9004 sayılı ilamlarında idarece yapılmış ve kesinleşmiş KKÇ’nin bulunmaması hali dışında, 8. Hukuk Dairesinin görüşü doğrultusunda karar vermişlerdir.
Hukuk Daireleri arasında ortaya çıkan görüş ayrılığı üzerine Yargıtay İçtihadı Birleştirme Hukuk Genel Kurulunun 28.11.1997 tarihli ve E: 1996/5 ve K: 1997/3 sayılı içtihadı birleştirme kararı (İBK) ile, KKÇ’nin tespitine ilişkin işlemin adli yargı yönünden durumu kesinlik kazanmıştır. Söz konusu İBK’nda kural olarak mülkiyet hukuku yönünden KKÇ’nin belirlenmesi görevinin adli yargıya ait olduğu belirtilmiş; idarece taraflara tebliğ olunmayan, ilan edilmeyen ve ilgililere dava açma olanağı vermeyen bir idari tasarrufla belirlenen KKÇ’nin adli yargıyı bağlamayacağı vurgulanmıştır. Ancak KKÇ’nin belirlenmesine ilişkin olarak, işlem ilgili taraflara usulen yazılı olarak tebliğ edilmiş ve yasal süresi içinde idari yargıda dava açılmış veya idari yargı tarafından verilip kesinleşmiş bir karar bulunması durumunda idare tarafından belirlenen KKÇ adli yargıyı bağlayacaktır.
Bu İBK’nda KKÇ’nin tespitine ilişkin işlemin adli yargıyı belirlemeyeceği karar bağlanırken şu hususlar vurgulanmıştır.
Öncelikle karara göre mülkiyet hakkını etkileyen uyuşmazlıkların çözüm yeri adli yargıdır. Buna göre kıyılar dâhil olmak üzere taşınmaz mallarda mülkiyet hukukuna yönelik uyuşmazlıkların çözümü adli yargının görev alanı içerisinde kalmaktadır. 3402 sayılı Kadastro Kanunu’na göre yapılan arazi kadastrosu çalışmalarına ve 6831 sayılı Orman Kanunu’na göre yapılan orman kadastrosu çalışmalarına karşı açılacak davaların adli yargıda gösterilmesi de mülkiyet hakkını ilgilendiren davaların adli yargıda görülmesi gerektiğini göstermektedir. Adli yargı yerlerinin bu yetkisi temel bir yetki olarak bugüne kadar süregelmiş ve bu yetkiyi ortadan kaldıracak ne bir yasal girişimde bulunulmuş, ne de düzenleme getirilmiştir. 3621 sayılı Kıyı Kanunu, KKÇ yönünden adli yargı yerinin bu görevini kısıtlamamış, daraltmamış ve ortadan kaldırmamıştır.
Bu görüş de göstermektedir ki Yargıtay’ın bu yönde karar vermesinin bir diğer nedeni Kıyı Kanunu’nun, mevcut kadastro sisteminde adli yargıya verilen göreve halel getirmediğinin değerlendirilmesidir. Yargıtay’a göre 3621 sayılı Kanun’un 9. maddesiyle getirilen düzenlemenin, kendisinden önce kıyılara yönelik olarak oluşturulmuş bulunan sistemi ortadan kaldırıp kıyılara yönelik yeni bir kıyı kadastro sistemi öngördüğü; böylece, kadastro mahkemeleri ile diğer adli yargı yerlerinin görevlerine son verildiği şeklinde bir iddianın kabul edilmesi mümkün değildir. Ne 3621 sayılı Kanun’un maddelerinde, ne ilgili kanun tasarısında, ne de tasarının Türkiye Büyük Millet Meclisince yapılan görüşmelerinde “3621 sayılı Kanun ile kıyıların konu olduğu mülkiyet ve zilyetliğe ilişkin uyuşmazlıklarda yeni bir yöntem veya kadastro sistemi getirildiği ve mevcut yargısal sistemin değiştirildiğine veya ortadan kaldırıldığına” ilişkin bir ibare ve kural yer almaktadır. Dahası Kıyı Kanunu’nun 9. maddesinin getirdiği düzenlemede KKÇ tespitine ilişkin uyuşmazlıkların adli yargı yerlerinden çekilip idari yargı alanına kaydırıldığı ve bu alanda genel mahkemeler ile kadastro mahkemelerinin görevlerinin sona erdiği, devam eden uyuşmazlıkların akıbetinin ne olacağı ve kesinleşen kadastro tespitlerinin bağlayıcılığı ve bunlara benzer konularda hiç bir kural yer almamıştır.
Bu İBK’na göre, zaten KKÇ tespit işleminin yeni bir kıyı kadastrosu olarak değerlendirilmesi mümkün değildir. Çünkü tespit komisyonunun oluşumunda mülkiyet ve zilyetlik konularında çıkacak uyuşmazlıklarda bilgisine başvurulacak hukukçu veya uzman kişilere, arazinin mevkii, konum ve sınırlarını bilebilecek mahalli bilirkişilere ve yerel yönetim temsilcilerine yer verilmemiştir. Üstelik kıyıya sınırı bulunan arazi sahiplerine, komisyon çalışmalarında dikkate alınacak kayıt, belge, tapu ve diğer kanıtlarını ibraz edebilme imkanı tanınmamıştır. Bunun yanı sıra kıyının yer aldığı, köy ve beldelerde, belirleme işleminin yapılacağına dair ilan ve duyumlara gerek görülmemiştir. Dahası kişilerin mülkiyet ve ayni haklarına ilişkin gerek komisyon nezdinde, gerekse komisyon kararı sonrası ne gibi işlem yapacakları ve haklarını nasıl arayacakları konusunda bir düzenleme öngörülmemiştir. Komisyon kararlarının tebliğ ve ilanı yolunda bir kural kabul edilmemiş olması da bu sonucu doğurmaktadır.
Bunun doğal bir sonucu olarak, söz konusu İBK’na göre, idare tarafından tespit edilen KKÇ, imar planlaması ve uygulamasına yönelik ve bu konuyla sınırlı bir çizgi olarak kabul edilmelidir. Söz konusu İBK’ında kıyının kamuya açık tutulabilmesi ve 3621 sayılı Kanun’un bu alanda idareye verdiği görevlerin yerine getirilebilmesi ve kıyıda planlama ve uygulamanın yürütülebilmesi için öncelikle kıyıya ilişkin bir tespitin yapılması zorunlu olduğu, bu nedenle idarenin kendi açısından kıyı kenar çizgisini belirlemesi gerektiği, kanun koyucunun 9. maddeyle, salt bu amaçla sınırlı olmak üzere valiliğe kıyı kenar çizgisini kamu görevlilerinden oluşan beş kişilik bir komisyon aracılığıyla belirleme yönünden bir görev verdiği ifade edilmiştir. Kıyı Kanunu’nda bu çizginin mülkiyet hakkının tespitine ilişkin olduğuna dair açık veya kapalı bir hüküm bulunmadığına göre yapılan tespit işleminin mülkiyet hakkını etkilemesi mümkün değildir. Bu işlem, planlama, uygulama, imar, yıkım, ruhsat ve iskan gibi idari işlere esas alınabilirse de, mülkiyet ve zilyetlik gibi konularda Kadastro Kanunu’nda öngörüldüğü türden bir saptama yapmamaktadır. Esasen, tespit komisyonunun oluşum ve niteliği, çalışma yöntemi de böyle bir sonuç çıkarılmasına elverişli bulunmamaktadır.
Yargıtay’a göre KKÇ tespit işlemi idari bir işlemdir. İlgili Bakanlığın onayından sonra yürürlüğe girecek olan bu tespit; organik ve fonksiyonel yönden idari olması, kamu hukuku kurallarına göre tesis edilmesi, tek yönlü bulunması, doğrudan uygulanabilmesi ve hukuki bir değer taşıması nedeniyle bir idari işlem niteliğindedir. İdari bir işlemle ise, mülkiyet hakkı ortadan kaldırılamaz. Taraflara tebliğ olunmayan, ilan edilmeyen ve ilgililere dava açma olanağı vermeyen bir idari tasarrufla, Anayasa’nın 35.maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkının ortadan kaldırılması kabul edilemez.
Üstelik aynı İBK’ında 2644 sayılı Tapu Kanunu’nun 31. maddesi gereğince hakim kararı olmadıkça tapu sicilinde değişiklik yapılamayacağı da vurgulanmıştır.
Öte yandan idare tarafından KKÇ’nin belirlenmesi işlemi kadastrosu yapılmayan bölgelerde yapılabildiği gibi, kadastrosu tamamlanan ve kesinleşen yerlerde de yapılabilir. Kadastro Kanunu’nun 22. maddesine göre de bir yerde iki kez kadastro yapılamaz. Bundan dolayı bir alanda yapılan kadastro kesinleşmiş ve buna bağlı olarak tapu sicilleri oluşmuş ise idare tarafından daha sonraki tarihte belirlenen KKÇ imar hukuku yönünden anlam ve değer taşır.
Bu gerekçeleri ileri süren Yargıtay’a göre genişletici yorum yoluyla idari yargıda dava konusu olabilecek olan ve tartışılabilir niteliği bulunan idari işlemin adli yargıyı bağlayacağını kabul, kanun koyucunun amacına uygun değildir. Bundan dolayı KKÇ’nin belirlenmesine ilişkin idari işlemler adli yargı yönünden kural olarak takdiri delil niteliğinde olup, bağlayıcı özelliği bulunmamaktadır. Ancak, KKÇ’nin yazılı olarak tebliğ edilmesine rağmen idari yasal süresi içinde idari işleme karşı dava açılmamışsa KKÇ’nin tespitine ilişkin işlem kesinlik kazanır. Yazılı bildirime rağmen idari yargıya başvurmayan ve yargı hakkını kullanmayan gerçek veya tüzel kişi o kararı kabul etmiştir. Bu kararın artık idari yargıda tartışılması da mümkün olmadığından, kesinleşen karara göre kıyı kenar çizgisinin belirlenmesi gerekir. Ayrıca, idare tarafından belirlenen kıyı kenar çizgisine karşı dava açılmış ve bu çizgi idari yargının kesinleşen kararı ile saptanmış ise yargı bütünlüğü kesinleşen yargı kararlarının tartışma konusu yapılmaması, yargıya güven ile hukuki emniyetin sağlanması amacıyla kıyı kenar çizgisinin belirlenmesinde idari yargıca belirlenen çizginin adli yargıca esas alınması zorunlu bulunmaktadır. Tebliğ edilen işleme karşı dava açılmaması ya da açılan dava neticesinde KKÇ’nin idari yargı kararıyla belirlenmesi dışındaki durumlarda kıyı kenar çizgisinin adli yargı tarafından belirlenmesi gerekir.
Değerlendirme
Yargıtay’ın bu görüşüne aşağıdaki gerekçelerle katılma imkanı yoktur.
Öncelikle söz konusu İBK’na göre göre “mülkiyet hakkını etkileyen uyuşmazlıkların çözüm yeri adli yargıdır; kıyı kenar çizgisinin tespit işlemi de mülkiyeti etkilediği için buna ilişkin davaların adli yargıda görülmesi gerekir”. Mülkiyet hukukuna yönelik uyuşmazlıkların çözümünün adli yargının görev alanı içerisinde kaldığı açıktır. Örneğin 3402 sayılı Kadastro Kanunu’na göre yapılan arazi kadastrosu çalışmalarına ve 6831 sayılı Orman Kanunu’na göre yapılan orman kadastrosu çalışmalarına karşı açılacak davalar adli yargıda görülmektedir. Ancak KKÇ tespit işlemi, 3402 ve 6831 sayılı Kanunlara göre yapılan kadastro çalışmalarından oldukça farklıdır. 3402 ve 6831 sayılı Kanunlara göre yapılan işlemler mülkiyeti doğrudan etkilemektedir. Oysaki KKÇ tespit işlemi mülkiyet hakkını doğrudan etkilememektedir. Mülkiyet hakkını etkileyen KKÇ’nin tespiti değil, bu tespite dayalı olarak defterdarlıklar ve malmüdürlükleri tarafından açılan tapu iptali davalarıdır. KKÇ’nin tespiti kamu mülkiyeti ile özel mülkiyet arasındaki sınırı belirlemektedir, ancak KKÇ tespit edilir edilmez kıyıda kalan tapulu taşınmazlar doğrudan ortadan kalkmamakta, bunun için defterdarlıklar ve malmüdürlükleri tarafından tapu iptali davası açılması gerekmektedir. Bir başka anlatımla kıyıda kalan taşınmazlar tapu iptali davası açılıncaya kadar tapu sicilinde varlıklarını korumaktadırlar. Bu durumda KKÇ’nin tespitine ilişkin işlemin doğrudan mülkiyeti sonlandırdığını söyleyebilmek oldukça güçtür. Bu nedenle KKÇ’ne karşı açılacak davalar nitelik olarak, 3402 ve 6831 sayılı Kanunlara göre yapılan kadastro çalışmaları nedeniyle açılacak davalardan oldukça farklıdır. Kadastro çalışmaları nedeniyle açılacak davaların adli yargıda görülmesi gayet doğaldır, ancak KKÇ dolayısıyla açılacak davaları da bu kapsamda düşünmek hukuken doğru görünmemektedir. Söz konusu İBK’nda, tapu iptali davası açılmasına neden olan idari işlemle, tapu iptali davası aynı kefeye konmuştur. Oysa ki bunlar nitelik olarak birbirinden oldukça farklıdır.
Üstelik Kıyı Kanunu’na göre yapılan KKÇ tespit işleminin bir kadastro faaliyeti olmadığı da gün gibi ortadadır. Bundan dolayı bu çalışmalarda mülkiyet hukuku yönünden uzman bilirkişilere, arazinin mevkii, konum ve sınırlarının bilebilecek mahalli bilirkişilere ve yerel yönetim temsilcilerine yer verilmemiştir. Üstelik kıyıya sınır bulunan arazi sahiplerine, komisyon çalışmalarında dikkate alınacak kayıt, belge, tapu ve diğer kanıtlarının ibraz edebilme imkanı tanınmamış, kıyının yer aldığı köy ve beldelerde, belirleme işleminin yapılacağına dair ilan ve duyumlara gerek görülmemiştir. Dahası komisyon kararlarının tebliğ ve ilanı yolunda bir kural kabul edilmemiştir. Bütün bunlar Kıyı Kanunu’na göre yapılan KKÇ tespit işleminin bir kadastro faaliyeti olmadığını izah etmeye yeterlidir. İBK’na Yargıtay 7. Hukuk Dairesi Başkanı ve üyeleri tarafından yazılan azınlık görüşünde ifade edildiği üzere 3621 sayılı Kanun KKÇ belirlenmesini bir kadastro faaliyeti olarak değil, kamusal bir tasarruf olarak ele almıştır. Çünkü burada yapılan işlem, kadastro işlemlerine olduğu gibi mülkiyet durumunu tespit etmek değildir. Yapılan işlem hukuki olmaktan öte jeoloji ve jeomorfoloji bilim dallarının uğraş alanına giren bilimsel bir faaliyetin ürünüdür. Bu tespit kıyının mülkiyet durumunu değil, niteliğini tespit etmektedir. Dolayısıyla bir kadastro faaliyet olarak değerlendirilmesi ve bu işlemde kadastro faaliyetlerine özgü bilirkişi, kayıt ve belge, ilan gibi unsurların aranması mümkün değildir. Bu bir idari işlemdir. Aslında söz konusu İBK’nda da bu husus kabul edilmektedir. Fakat buna rağmen idare tarafından tespit edilen KKÇ’nin, adli yargıyı bağlamayacağının kabul edilmesi, anlaşılır gibi değildir. Üstelik hem bunun bir kadastro faaliyeti olmadığını ileri sürmek, hem de “Öte yandan idare tarafından KKÇ’nin belirlenmesi işlemi kadastrosu yapılmayan bölgelerde yapılabildiği gibi, kadastrosu tamamlanan ve kesinleşen yerlerde de yapılabilir. Kadastro Kanunu’nun 22. maddesine göre de bir yerde iki kez kadastro yapılamaz. Bundan dolayı bir alanda yapılan kadastro kesinleşmiş ve buna bağlı olarak tapu sicilleri oluşmuş ise idare tarafından daha sonraki tarihte belirlenen KKÇ imar hukuku yönünden anlam ve değer taşır.” şeklinde bir sonuca varmak, pek anlamlı durmamaktadır.
3621 sayılı Kanun’un 9. maddesinin, kendisinden önce oluşturulmuş bulunan, kıyılara yönelik sistemi ortadan kaldırıp kıyılara yönelik yeni bir kıyı kadastro sistemi öngörmediği, böylece, kadastro mahkemeleri ile diğer adli yargı yerlerinin görevlerine son verilmediği doğrudur. Kıyıların konu olduğu mülkiyet ve zilyetliğe ilişkin uyuşmazlıklarda, yeni bir yöntem veya kadastro sistemi getirildiği ve mevcut yargısal sistemin değiştirildiğine veya ortadan kaldırıldığına ilişkin olarak Kanun’da ya da tasarı çalışmalarında ne bir ibare ve ne de bir kural da yer almamıştır. Ancak burada şu hususu da gözden kaçırmamak gerekir. Daha önce de vurguladığımız üzere KKÇ’nin tespitine ilişkin işlem doğrudan mülkiyete ya da zilyetliğe ilişkin değildir. Kıyılarla ilgili mülkiyet ve zilyetlik uyuşmazlıkları önceden olduğu gibi Kıyı Kanunu’ndan sonra da adli yargının görev alanındadır. Zaten KKÇ tespit edildikten sonra bu tespite göre kıyıda kalan taşınmazlarla ilgili tüm davalar (tapu iptali, el atmanın önlenmesi, yıkım gibi) adli yargıda görülecektir. Ancak bu husus hiçbir zaman KKÇ’nin tespitine yönelik idari işlemin adli yargıca denetlenmesi sonucu doğuramaz, doğurmamalıdır. KKÇ’nin tespitine ilişkin idari işlem hukuken geçerliliğini korurken adli yargının bunu görmezlikten gelerek yeni bir KKÇ tespit etmesi doğru değildir.
Kıyı Kanunu’na göre tespit edilen KKÇ’nin sadece planlama ve imar hukuku açısından bir anlam ifade ettiği ve mülkiyet yönünden herhangi bir etkisi olmadığı da kabul edilebilir bir gerekçe değildir. Bu çizgi özel mülkiyete konu olabilecek alanları, olamayacak alanlardan ayırmaktadır. 3621 sayılı Kanun’da idare tarafından tespit edilen KKÇ’nin yalnızca planlamaya yönelik olduğuna dair herhangi bir ibare yer almamıştır. Kanun tasarısının gerekçesinde ve Türkiye Büyük Millet Meclisinde yapılan görüşmelerinde de bu çizginin yalnızca planlamaya yönelik olduğu konusunda herhangi bir ifade yer almamıştır. İçtihadı birleştirme kararına karşı, 7. Hukuk Dairesi Başkanı Hüseyin Örmeci ve 7. Hukuk Dairesi üyeleri Kadir Tokman, Cemil Çetiner, Orhan Uzgören, A. Metin Çiftçi, Ahmet Uğur Turan ve M. Yüksel Aydın tarafından yazılan azınlık görüşünde de haklı olarak vurgulandığı üzere şayet kanun koyucu, saptanan kıyı kenar çizgisini, yalnızca kıyı bandındaki imara aykırı yapılaşmanın denetlenmesine imkan veren idari bir düzenleme olarak düşünmüş olsa idi “yapılacak bu belirleme adli yargı yerlerinde görülmekte olan uyuşmazlıklara etkili değildir” sözcüklerini de yasanın metnine ilave ederdi. Amacını sadece imar mevzuatı ile sınırlamak isteseydi; bunu, İmar Kanunu’na bir madde ekleyerek daha kolaylıkla sağlayabilirdi. Esasen, Anayasa Mahkemesi de 3621 sayılı Kıyı Yasasının 5 ve 9. maddelerinin uygulanması yönünden bir ayrım getirmiş değildir. Bundan dolayı KKÇ’nin etkisini sadece imar planlarıyla sınırlamak mümkün değildir. Üstelik hem KKÇ tespit işlemini planlamaya yönelik bir faaliyet olarak kabul edip, hem de bu işlemde “tespit”, “tebliğ”, “ilan”, “kesinleşme” gibi kavramları aramak ve uygulamak düşüncesi çelişkili sonuçlara yol açacaktır.
Söz konusu İBK’ında, idare tarafından tespit edilen KKÇ’nin sadece planlamaya yönelik bir faaliyet olarak kabul edilmesiyle ilgili önemli bir çelişki de idare tarafından tespit edilen KKÇ’nin taşınmaz maliklerine tebliğ edilmesine rağmen maliklerin dava açmadığı ya da açılan davanın idari yargıca reddedildiği durumda, KKÇ tespit işleminin adli yargı hakimini de bağlayacağının kabul edilmesidir. İBK’nda aynen şu ifadelere yer verilmiştir: “Kıyı kenar çizgisinin belirlenmesine ilişkin idari işlem ilgili tarafa usulen yazılı olarak Anayasa’nın 125/3 ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. maddeleri uyarınca tebliğ edilmiş ve yasal süresi içinde idari işleme karşı dava açılmamış ve idari yargı yolu kapanmış ise idari işlem o kişi veya kurum yönünden bağlayıcı nitelik kazanır. Yazılı bildirime rağmen idari yargıya başvurmayan ve yargı hakkını kullanmayan gerçek veya tüzel kişi o kararı kabul etmiştir. Bu kararın artık idari yargıda tartışılması da mümkün olmadığından, kesinleşen karara göre kıyı kenar çizgisinin belirlenmesi gerekir. Ayrıca, idare tarafından belirlenen kıyı kenar çizgisine karşı dava açılmış ve bu çizgi idari yargının kesinleşen kararı ile saptanmış ise yargı bütünlüğü kesinleşen yargı kararlarının tartışma konusu yapılmaması, yargıya güven ile hukuki emniyetin sağlanması amacıyla kıyı kenar çizgisinin belirlenmesinde idari yargıca belirlenen çizginin adli yargıca esas alınması zorunlu bulunmaktadır.” Buna göre, idare tarafından tespit edilen KKÇ taşınmaz malikine tebliğ edilir, taşınmaz maliki bu tespite karşı dava açmaz ya da açtığı dava, idari yargıca reddedilirse, adli yargıda görülen tapu iptali davasında, idare tarafından tespit edilen KKÇ’nin esas alınması zorunludur. Bu görüşün idare tarafından tespit edilen KKÇ’nin sadece planlamaya yönelik bir faaliyet olduğu yolundaki görüşle ne kadar çeliştiği açıktır. Madem ki KKÇ tespit işlemi sadece planlama ve plan uygulamasına yönelik faaliyetlere ilişkin bir tespittir, buna ilişkin dava açılmamasının ya da açılan davanın idari yargıca reddedilmesinin, adli yargıda görülen dava açısından ne gibi bir önemi olabilir ki. Eğer KKÇ tespit işlemi sadece planlamaya yönelik bir faaliyet ise bu işlemin kesinleşmesi durumunda dahi adli yargıyı bağlamaması gerekir. Planlamaya dönük bir işlem kesinleşse bile idari yargıyı bağlamamalıdır. Çünkü adli yargıda görülen mülkiyet davasıdır.
Üstelik Kanun kıyıyı “kıyı çizgisi ile KKÇ arasında kalan alan” olarak tanımladığına ve bu kıyının Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğunu hükme bağladığına göre Kanun’un KKÇ’ni sadece planlama faaliyetiyle sınırlı kabul ettiğini söylemek anlamsız durmaktadır. Eğer Kanun KKÇ tespit işlemini sadece planlamaya yönelik bir faaliyet olarak değerlendirmiş olsa idi kıyı tanımı yarım kalırdı. Çünkü KKÇ olmadan kıyı olmaz. KKÇ idare tarafından tespit edildiğinde kıyı oluşmaktadır. Dolayısıyla KKÇ tespit işlemini sadece planlamaya yönelik bir faaliyet olarak değerlendirmek mümkün değildir.
Bir diğer husus idari işlemle mülkiyet hakkının sonlandırılamayacağıdır. Yargıtay’a göre KKÇ tespit işlemi idari bir işlemdir ve idari işlemle mülkiyet hakkı ortadan kaldırılamaz; taraflara tebliğ olunmayan, ilan edilmeyen ve ilgililere dava açma olanağı vermeyen bir idari tasarrufla, mülkiyet hakkının ortadan kaldırılması kabul edilemez. Ancak burada gözden kaçırılan şudur: Mülkiyet hakkının ortadan kaldırılması KKÇ’nin tespiti ile olmamaktadır. Bu hakkın ortadan kaldırılması için Hazine tarafından tapu iptali davası açılması gerekmektedir. Bundan dolayı idari bir işlem olan KKÇ tespitiyle, mülkiyet hakkının ortadan kaldırıldığını söylemek mümkün değildir. Yargıtay’ın ileri sürdüğü görüş, ancak KKÇ’nin tespiti üzerine tapunun, herhangi bir yargı kararına gerek kalmaksızın tapu sicil müdürlüğünce iptal edilebildiği durumda söz konusu olabilir. Yürürlükteki mevzuat ve mevcut uygulama da bu yönde olmadığına göre KKÇ tespitinin mülkiyeti doğrudan ortadan kaldırdığını söylemek oldukça zor olsa gerektir.
Üstelik söz konusu İBK’nda 2644 sayılı Tapu Kanunu’nun 31. maddesinde yer alan “hakim kararı olmadıkça tapu sicilinde değişiklik yapılamayacağına” ilişkin kural da bir gerekçe olarak ileri sürülmüş ise de idare tarafından tespit edilen KKÇ’nin tapu sicilinde doğrudan herhangi bir değişiklik meydana getiremeyeceği bilindiğine göre böyle bir gerekçenin elle tutulur bir yanı olmadığı açıktır. Kıyı Kanunu’na göre yapılan tespit işlemi, tapu sicilinde hiçbir değişiklik meydana getirmez. Değişiklik, ancak yerel maliye kuruluşu tarafından adli yargıda açılan tapu iptali davası üzerine ve mahkemenin davayı kabul etmesiyle olur.
Bir başka gerekçe idari bir işlemin adli yargı tarafından denetlenmesi ile ilgilidir. Yargıtay’ın söz konusu İBK’nda “Genişletici yorum yoluyla idari yargıda dava konusu olabilecek olan ve tartışılabilir niteliği bulunan idari işlemin adli yargıyı bağlayacağını kabul, kanun koyucunun amacına uygun değildir. Zira, taraflara tebliğ olunmayan, ilan edilmeyen ve ilgililere dava açma olanağı vermeyen bir idari tasarrufla, Anayasa’nın 35. maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkının ortadan kaldırılması kabul edilemez” ifadesi yer almaktadır. Bu ifade de göstermektedir ki Yargıtay KKÇ’nin tespitine ilişkin işlemin idari bir işlem olduğunu kabul etmektedir. Zaten bu işlemin idari bir işlem olduğu konusunda duraksama yoktur (Aksoylu, 1998: 3). O halde aksi ispat edilinceye kadar hukuka uygunluk karinesinden yararlanan bir idari işlemin adli yargıyı bağlamaması için herhangi bir gerekçenin söz konusu olmaması gerekir. İdari işlemin adli yargıyı bağlamaması yargı ayrılığı ilkesine aykırıdır. Üstelik Yargıtay’ın bu tutumu, buna benzer diğer konulardaki tutumuyla da çelişmektedir. Örneğin İmar Kanunu kapsamında yapılan arazi ve arsa düzenlemeleri (parselasyon işlemleri) de mülkiyet hakkını doğrudan etkilemektedir. Hatta KKÇ tespit işleminin aksine, arazi ve arsa düzenlemesi işlemleri tapu sicilini de doğrudan etkilemektedir. Çünkü arazi ve arsa düzenlemesi ilgili belediye tarafından re’sen tapu siciline tescil ettirilebilmektedir. Ancak Yargıtay, idari bir işlem olan arazi ve arsa düzenlemesi idari yargıda iptal edilmediği sürece adli yargıda mülkiyete ilişkin dava açılamayacağına karar vermektedir. Yargıtay’a göre imar düzenlemeleri, düzenli şehirleşme ve yapılaşma amaçları itibariyle kamu düzenini ilgilendiren düzenlemelerdir. Bu düzenlemelerin dayanağını oluşturan idari kararlar ortadan kaldırılmadıkça idari kararla oluşturulan mülkiyet durumu değiştirilemez. Bundan dolayı idari yargıda dava açılıp parselasyon işlemi iptal ettirilmeden adli yargıda tapu iptali ve tescil davası açılması mümkün değildir. Örneğin Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 22.01.2003 tarihli ve E: 2003/1-19, K: 2003/3 sayılı kararında “imar parsellerinin dayanağını oluşturan idari işlem idare mahkemesinde iptal edilmeden idari işlemi ortadan kaldıracak biçimde genel yargı yerinde hüküm kurulamayacağı” ifade edilmiştir. Yargıtay Hukuk Genel Kurulu tarafından verilen 08.12.2004 tarihli ve E: 2004/1-645, K: 2004/662 sayılı kararda ise “Belediyenin şuyulandırma işlemi sonucunda oluşan sicil kaydı idari yargı yerinde iptal edilip ortadan kaldırılmadığı sürece hukuk mahkemesinde tapu iptali davası açılamayacağı” vurgulanmıştır. Yargıtay 1. Hukuk Dairesinin 03.07.1992 tarihli ve E: 1992/8159, K: 1992/8857 sayılı kararında da “Şuyulandırma işlemi belediye encümeni kararı ile oluştuğundan idari niteliktedir. Bu nedenle anılan işlemler hakkındaki usulsüzlük iddialarının çözüm yeri idari yargıdır. Tapuya tescilin sebebini teşkil eden işlem idari yargı yerince iptal edilip ortadan kaldırılmadıkça, tapu sicilinde düzeltme yapılmasına yasal olanak yoktur.” ifadesine yer verilmiştir. Üstelik parselasyon işlemi doğrudan mülkiyet sorunlarına (örneğin A kişisi adına tescil edilmesi gereken taşınmazın B kişisi adına tescil edilmesi gibi) neden olsa dahi idari işlem idari yargı tarafından iptal edilmeden adli yargıda dava açılamamaktadır. Yargıtay’ın bu konudaki görüşü, parselasyon işlemi ile mülkiyet hakkına müdahale edilse bile parselasyon işlemi idari yargıda iptal ettirilmeden adli yargıda mülkiyete ilişkin dava açılamayacağı yönündedir. Örneğin Yargıtay 1. Hukuk Dairesi tarafından verilen 04.10.2004 tarihli ve E: 2004/10119, K: 2004/10508 sayılı kararda kadastroca Hazine adına tespit ve tescil edilen fakat daha sonra imar uygulaması ile belediye adına tescil edilen taşınmaz hakkında açılan tapu iptali ve tescil davasının belediye adına tescilin dayanağının imar uygulaması olduğu, imar uygulamasının belediye encümen kararına dayalı bir idari işlem olduğu, idari işlem ayakta olduğu ve geçerliliğini koruduğu sürece Hazinenin tapu iptali ve tescil istemi dinlenemeyeceği gerekçesi ile reddedilmesi gerektiğine karar verilmiştir. 1. Hukuk Dairesinin 11.10.2004 tarihli ve E: 2004/10141, K: 2004/10968 sayılı kararı da aynı doğrultudadır. Görüldüğü üzere mülkiyete etki eden husus bir idari işlem ise idari işlem idari yargı tarafından iptal edilmeden adli yargıda dava açılamamaktadır. KKÇ’nin tespiti de aynı etkiye ve niteliğe sahip olduğuna göre mevzuata uygun olarak tespit edilen KKÇ’nin adli yargıyı bağlamayacağını kabul etmek hem Yargıtay’ın mülkiyet hakkını etkileyen idari işlemlerin iptali ile ilgili genel tutumuna aykırıdır, hem de yargı ayrılığı ilkesine aykırıdır. Yargı ayrılığı prensibinin doğal bir gereği olarak idari bir işlemin (kanunla öngörülen istisnalar hariç) yargısal denetiminin idari yargı tarafından yapılması gerekir.
Üstelik idari işlemler sahip oldukları karine gereği aksi ispat edilinceye kadar hukuka uygun olarak kabul edilir. Kıyı Kanunu’na göre yapılan tespit işlemi de bir idari işlem olarak kabul edildiğine göre hukuka uygunluk karinesinden yararlanan ve idari yargı tarafından iptal edilinceye kadar geçerli olan bir idari işlemin adli yargı hakimini bağlamayacağını söylemek oldukça zor olsa gerektir. Kanun bir işlemin yapılmasını idareye görev olarak yüklemişse başka hiçbir organın aynı görevi yapamaması gerekir. KKÇ’nin nasıl ve kimler tarafından belirleneceği Kıyı Kanunu’nda açıkça belirtilmiştir. Bu işlemin idari bir işlem olduğu konusunda ise kuşku yoktur. İdari işlemlerin denetimi ise idari yargıya aittir.
Bunun yanı sıra söz konusu İBK, kendi içerisinde de çelişmektedir. İBK’ına göre KKÇ’nin taşınmaz maliklerine tebliğine rağmen idari yargıda dava açılmadığı ya da açılan davanın reddedildiği durumda idari yargı tarafından verilen karar adli yargıyı bağlamaktadır. Yargıtay’ın yukarıda belirtilen İBK’nda aynen şu ifade yer almaktadır: “KKÇ’nin belirlenmesine ilişkin idari işlemler adli yargı yönünden kural olarak takdiri delil niteliğinde olup, bağlayıcı özelliği bulunmamaktadır. Ancak, kıyı usulen yazılı olarak Anayasa’nın 125/3 ve 2577 sayılı idari yasal süresi içinde idari işleme karşı dava açılmamış ve idari yargı yolu kapanmış ise idari işlem o kişi veya kurum yönünden bağlayıcı nitelik kazanır.” Bunun dışındaki durumlarda ise idare tarafından tespit edilen KKÇ adli yargıyı bağlamamaktadır. Bu görüş ile ilgili olarak şu hususu sorgulamak lazım gelir: Adli yargı yönünden takdiri delil niteliğinde olan ve adli yargıyı bağlamayan KKÇ tespit işlemi, tebligat yapılması ve altmış günlük süre içerisinde dava açılmaması halinde o kişi veya kurum yönünden neden bağlayıcı nitelik kazanmaktadır? Madem ki idari işlem adli yargı hakimini bağlamıyor o halde bu idari işleme karşı süresi içerisinde dava açılmasının ya da açılmamasının bir önemi olmasa gerektir.
Söz konusu İBK’nda tebligat yapılması durumunda bu işleme karşı idari yargıda dava açılabileceği kabul etmektedir. Bu durumda aynı idari işlemin iki farklı yargı düzeni tarafından denetlenmesi gibi bir durum ortaya çıkmaktadır. Çünkü adli yargıda açılan davada da bir anlamda KKÇ tespiti işleminin yargısal denetimi yapılmaktadır. Bu davalarda hakim tarafından bilirkişi görevlendirilmekte, bilirkişinin verdiği rapora göre taşınmazın kıyıda kalıp kalmadığı dikkate alınarak karar verilmektedir. Bir işlem ya idaridir ya da adlidir. Bazı durumlarda idari yargının, bazı durumlarda adli yargının görevli olabileceğini düşünmek, hukuk mantığı ile uyuşmamaktadır.
KKÇ’nin tespitine ilişkin işlemin taraflara tebliğ yükümlülüğü bulunmadığı doğrudur, ancak tebligat yapılmamasının dava açılması imkânını vermediği yönündeki görüşe katılmak mümkün değildir. Çünkü Anayasa’nın 125. maddesine ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 8. maddesine göre idari işlemlere karşı açılacak davalarda süre tebligatla başlar. Tebligat yapılmadığı durumlarda ise idari yargıda dava açma süresi olan altmış günlük süre hiçbir şekilde başlamayacaktır. Bu nedenle tebligat yapılmadığı durumlarda bile defterdarlıklar ya da malmüdürlükleri tarafından açılan tapu iptali ve tescil davalarındaki öğrenme tarihinden itibaren altmış günlük dava açma süresi her zaman vardır (Aksoylu, 1998: 4). İdare hukukunun genel ilkelerine göre idari yargıda dava açmak için tebligat zorunlu şart değildir, öğrenme (ıttıla) durumunda dahi dava açılması mümkündür. Üstelik kıyı gibi tüm vatandaşları ilgilendiren konularda herkesin dava açma hakkı bulunduğuna göre, bu işlemin herkese tek tek tebliğ edilmesini beklemek de anlamlı durmamaktadır.
Ayrıca KKÇ’nin adli yargıyı bağlamaması halinde ortada, biri valilik tarafından tespit edilen ve mülkiyet hukuku dışında kalan konularda (planlama, ruhsat, yapılaşma gibi) geçerli olan ve biri de adli yargı tarafından tespit edilen ve mülkiyet hukuku yönünden geçerli olan birbirinden farklı iki KKÇ bulunacaktır (Akça, 2004: 11). Bir başka ifadeyle, adli yargı yerince bilirkişi marifeti ile her taşınmaz için KKÇ tespit ettirilmesi halinde ortada birden fazla KKÇ bulunacaktır ki bu da doğal olarak mükerrerliğe neden olacaktır. Örneğin, Sayıştay tarafından düzenlenen performans denetimi raporuna göre Hatay’da KKÇ tespitine yapılan itiraz idare mahkemesince reddedilmiş ve karar Danıştay tarafından onaylanarak kesinleşmiştir. Aynı alanda kıyıda kalan taşınmazlar için açılan tapu iptal davasında adli yargı ilk derece mahkemesinin, idare tarafından tespit edilen KKÇ ye göre kıyıda kalan taşınmazların kıyıda kalmadığına karar vermesi, bu kararın da Yargıtay tarafından onaylanarak kesinleşmesi sonucunda bazı parseller için aynı yerde kesinleşmiş iki KKÇ’nin ortaya çıktığı görülmüştür (Sayıştay, 2006: 35, 36). Bu durumun ne kadar büyük uygulama sorunlarına neden olacağı, tartışılmayacak kadar açıktır.
Bunun yanı sıra söz konusu İBK’ına göre KKÇ’nin tespitinden sonra yerel maliye teşkilatı tarafından açılan tapu iptali davalarında davalı taşınmaz maliklerinin KKÇ’ne yönelik herhangi bir itirazlarının olmaması halinde valilik tarafından tespit edilen KKÇ’nin adli yargıyı bağlayıp bağlamayacağı, bu durumda adli yargı hakiminin resen bilirkişi görevlendirip KKÇ’ni yeniden tespit ettirip ettirmeyeceği de açık değildir. Kanaatimizce böyle bir durumda komisyon tarafından belirlenen KKÇ’nin adli yargıyı bağlaması zorunludur. Bunun aksine bir düşünce, yani kamu düzenini ilgilendiren bir durum söz konusu olmadığı sürece adli yargı hakiminin resen inceleme yapması, hukuk mantığı ile bağdaşmamaktadır.
Söz konusu İBK’na yazılan azınlık görüşlerinden, görüşmeler esnasında bazı üyelerin “ilgilinin başvurusuna rağmen idare tarafından KKÇ tespit işlemi yapılmaz ise adli yargının bu tespiti yapabileceği” yönünde görüşler ileri sürülmüştür. Oysa ki idarenin KKÇ tespit etmemesi de olumsuz bir idari işlemdir ve talep sahibinin üç ay içerisinde KKÇ tespiti yapılmaması durumunda idari yargıda iptal davası açma hakkı saklıdır. Dolayısıyla “ilgilinin başvurusuna rağmen idare tarafından KKÇ tespit işlemi yapılmaz ise adli yargının bu tespiti yapabileceği” yolundaki görüşe katılma imkanu yoktur.
Son olarak şunu belirtelim: Madem ki adli yargı hakimini bağlamayacak o halde Kıyı Kanunu’nda ve Uygulama Yönetmeliği’nde KKÇ’nin tespitinin düzenlenmesinin pratik ne gibi bir faydası olabilir ki? KKÇ’nin tespitini sadece imar uygulaması ile sınırlı olarak düşünmek Kanun’un amacı ile ne kadar uyumludur. Karara Yargıtay 7. Hukuk Dairesi Başkanı ve üyeleri tarafından yazılan azınlık görüşünde haklı olarak vurgulandığı üzere şayet yasa koyucu, saptanan kıyı kenar çizgisini, yalnızca planlama konusuyla ilgili idari bir düzenleme olarak düşünmüş olsa idi Kanun metnine “yapılacak bu belirleme adli yargı yerlerinde görülmekte olan uyuşmazlıklara etkili değildir” sözcüklerini de ilave ederdi; ya da amacını sadece imar mevzuatı ile sınırlamak isteseydi; bunu, İmar Kanunu’na bir madde ekleyerek daha kolaylıkla sağlayabilirdi.
Sonuç
Sonuç olarak şunu söylemek mümkündür: Söz konusu İBK hukuki yönden oldukça hatalıdır. İdare tarafından tespit edilen KKÇ’nin (idari yargı tarafından iptal edilinceye kadar) adli yargı hakimini de bağlaması gerekir. KKÇ’nin tespitine ilişkin işlem, idari bir işlem olduğuna göre bu idari işlemin yargısal denetiminin idari yargı tarafından yapılması gerekir. Ve bunun önünde herhangi bir engel bulunmamaktadır. KKÇ’nin tespitine ilişkin işlem usulen taşınmaz maliklerine tebliği edilmişse sorun yoktur. Bu durumda taşınmaz malikinin altmış gün içinde dava açma hakkı olacaktır. Dava açılmazsa yada açılan dava reddedilirse idari işlem kesinleşir. Dava açılır ve kabul edilirse idari işlem iptal edilmiş olur.
KKÇ’nin tespitine ilişkin işlem usulen taşınmaz maliklerine tebliğ edilmemişse, bu durumda adli yargıda defterdarlıklar ve malmüdürlükleri tarafından açılan tapu iptali davalarında davalı taşınmaz maliklerinin KKÇ’nin usulüne olarak tespit edilmediğini ileri sürmeleri halinde davalılara idari yargıda dava açmaları için altmış günlük süre verilmelidir. Bu süre içerisinde dava açılması halinde idari yargıda açılan iptal davası bekletici mesele olarak kabul edilmeli ve idari yargıdaki davanın sonucuna göre karar verilmelidir. Altmış günlük süre içerisinde dava açılmaması halinde KKÇ tespitine ilişkin işlemin kesinleştiği kabul edilerek karar buna göre verilmelidir.
Ancak incelediğimiz karar Yargıtay tarafından verilmiş bir İBK’dır ve Yargıtay Kanunu’nun 45. maddesi gereği içtihadı birleştirme kararları benzer hukuki konularda Yargıtay Genel Kurullarını, dairelerini ve adliye mahkemelerini bağlar. Zaten bu karardan sonra Yargıtay Hukuk Genel Kurulu ve Hukuk Daireleri tarafından verilen kararlarda İBK doğrultusunda karar verilmiştir. (Örneğin bu İBK’dan sonra Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 22/09/1999tarihli ve E: 1999/7-695, K:1999/622, 1. Hukuk Dairesinin 13.07.2006 tarihli ve E: 2006/5505, K: 2006/8311; 8. Hukuk Dairesinin 02.10.1999 tarihli ve E: 1999/8347, K: 1999/8758 sayılı kararlarında bu İBK doğrultusunda hüküm kurulmuştur.). Bundan dolayı bu konunun bir yasal düzenleme ile çözümlenmesi gerekmektedir. Bu amaçla Kıyı Kanunu’nun 9. maddesine aşağıdaki cümleler eklenmelidir:
“Kıyı kenar çizgisinin iptali istemiyle açılacak davalar idari yargıda görülür. Adli yargıda açılan davalarda, taraflardan herhangi biri tarafından kıyı kenar çizgisinin hukuka aykırı olduğunun iddia edilmesi durumunda hakim idari yargıda dava açılması için iddia sahibine otuz günlük süre verir. İddia sahibi tarafından idari yargıda dava açılması durumunda adli yargıda görülen dava bekletilir. Bu süre içerisinde dava açılmazsa veya açılan dava idari yargının kesinleşen kararı ile reddedilirse hakim davayı mevcut kıyı kenar çizgisine göre karara bağlar.”
Kaynakça
Akbaba, F. (2010), “Orman Kanunu 2/B – Kıyı Kanunu Uyuşmazlıkları ve Türk Yargıtay’ı İçtihatları”, Yargıtay Başkanlığı İnternet Sitesi, Erişim Adresi: http://www.yargitay.gov.tr/abproje/belge/sunum/rt3/Akbaba_2BKiyiKanunu.doc, Erişim Tarihi: 05.07.2010.
Akça, N. (2004) “Kıyı Kenar Çizgisinin Tespiti ve Uygulama Sorunları”, Türkiye’nin Kıyı ve Deniz Alanları 5. Ulusal Konferansı Bildiriler Kitabı, Ankara, 2004
Aksoylu, B. (1998) “Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kararının Düşündürdükleri, Danıştay Dergisi, Yıl: 1998, Sayı: 94
Anal, A. A. (2001) “Kıyı Mevzuatının Dünü-Bugünü”, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Kontrolörleri Kurulu Başkanlığı, Yayınlanmamış Ders Notu, Ankara, 2001
Sayıştay Başkanlığı (2006) “Kıyıların Korunması ve Denetimi Hakkında Performans Denetimi Raporu”, Ankara, 2006
