1924 Anayasası Döneminde Kıyılar
1924 Anayasasında kıyılarla ilgili herhangi bir hüküm yer almamıştır. Bu dönemde yürürlükte bulunan 743 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun 641. maddesinde “Sahipsiz şeyler ile menfaati umuma ait olan mallar Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Hilafı sabit olmadıkça menfaati umuma ait sular ile ziraata elverişli olmayan yerler, kayalar, tepeler, dağlar ve onlardan çıkan kaynaklar kimsenin mülkü değildir” hükmü yer almışsa da Cumhuriyet döneminin uzunca bir bölümünde de kıyıların hukuki statüsü, düzenlemeye muhtaç durumda kalmıştır.
Bu anlamda Medeni Kanun’un 641. maddesinin çıkarılmasını öngördüğü özel hükümler, konumuzu teşkil eden kıyılar hakkında uzunca bir süre yürürlüğe konulamamıştır. Kıyıların da 641. madde kapsamında “menfaati umuma ait olan mallar” kapsamına girdiği (Pala, 1975: 9) yönünde yaygın bir görüş olsa da kıyıları kamu malı statüsüne sokan özel bir düzenleme yapılmamıştır.
Kıyıları korumaya yönelik bir yasal düzenlemenin bulunmayışı dolayısıyla ortaya çıkan yasal boşluk, yargının doktrinden de esinlenerek yaptığı yorum ve verdiği kararlarla doldurulmaya çalışılmışsa (Duru, 2003; 253) da gerek açık bir mevzuatın olmayışı ve gerekse mevcut hukuk normlarının gereği gibi yorumlanıp uygulanmaması nedeniyle kıyılarda özel mülkiyet konusu taşınmazlar ortaya çıkmasına ilişkin süreç, Cumhuriyet döneminde de uzunca bir süre devam etmiştir.
Üstelik Medeni Kanun’un 641. maddesindeki “hilafı sabit olmadıkça” ibaresinin yaktığı yeşil ışık sayesinde (Duru, 2003: 254), yürürlüğe konulan bazı kanunlarla, kıyılarda özel mülkiyet kazanılması mümkün kılınmıştır. 1972 yılına gelinceye değin kıyıları korumaya yönelik bir yasal düzenlemeye gidilmediğini; tam aksine kıyıların özel mülkiyete konu olmasına neden olan pek çok düzenleme yapılarak kıyıda özel mülkiyet adına arsa ve arazi iktisap edildiğini görmekteyiz (Anal, 2001: 23).
Bunlardan ilki olan 1515 sayılı Tapu Kayıtlarından Hukuki Kıymetlerini Kaybetmiş Olanların Tasfiyesine Dair Kanun’la tapuda kayıtlı olup tapu dışı yollarla, tapu maliki dışında birinin kullanımına geçen taşınmazların idari yoldan tesciline imkan tanınmıştır. Tapu defterlerinde kayıtlı olup da tapu dışı yollarla başkasının kullanımına geçen yerlerin tasfiyesini amaçlayan bu Kanun, bu şekilde başkasının kullanımına geçen yerlerin belirli bir süre malik sıfatıyla davasız ve iyi niyetli olarak kullanılmaları halinde bu kişiler adına tesciline imkan tanımıştır.
1930 yılında çıkarılan 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun 159. maddesi, belediyeler tarafından denizden doldurulan yerlerin tasarruf, idare ve nezaretinin belediyelere devredileceğini hüküm altına almıştır.
1933 yılında yürürlüğe giren 2290 sayılı Belediye Yapı ve Yollar Kanunu’nun 4. maddesinin (F) bendinde “su kenarlarında rıhtımdan veya rıhtım yapılacak noktadan 10 m. genişliğinde bir mahal umumun istifadesine mahsus olarak serbest bırakılacaktır.” hükmü yer almışsa da bu hüküm yalnızca “rıhtımda veya rıhtım yapılacak noktada” kıyıyı sınırlandırmış ve koruma altına almıştır. Üstelik bu Kanunu, 1957 yılında yürürlükten kaldıran 6785 sayılı İmar Kanunu bu yönde bir hüküm ihtiva etmemiştir (Pala, 1975: 14).
1934 yılında çıkarılan 2613 sayılı (mülga) Kadastro ve Tapu Tahriri Kanunu kıyılarla ilgili özel bir hüküm ihtiva etmediği gibi 22. maddesinin (g) bendi imar ve ihya yoluyla taşınmaz edinilmesine imkan tanımıştır.
1934 yılında çıkarılan bir başka kanun olan 2644 sayılı Tapu Kanunu’nun 8 ila 14. maddeleri deniz, göl ve nehirlerden doldurma ve kurutma yoluyla arazi elde edilmesine izin vermiştir. Bu maddeler, 6785 sayılı (mülga) İmar Kanunu’nda 1972 yılında 1605 sayılı Kanun’la yapılan değişikliğe kadar varlığını sürdürmüş, bu tarihten sonra 1605 sayılı Kanun’la denizden doldurmanın yasaklanması nedeniyle zımnen ilga edilmiştir.
1956 tarihli ve 6785 sayılı İmar Kanunu, yapıların, yol ve su kenarlarına olan mesafelerini belirleme yetkisini yönetmelik ve tüzüklere bırakmış; İmar Tüzüğü de imar planı bulunmayan su kenarlarında yapıların su kenarına en fazla 30 m yaklaşabileceğini hükme bağlamıştır (Akyol ve Sesli, 1999: 104).
1961 Anayasası Döneminde Kıyılar
1961 Anayasası sosyal ve iktisadi hak ve ödevleri içeren niteliği ile yenilik getiren bir anayasa olmasına karşı, kıyılar ile ilgili bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Sadece söz konusu Anayasa’nın 38. maddesinde 1971 yılında yapılan değişiklik ile kıyıların korunması amacıyla kamulaştırma yapılmasına ve bedelinin 10 yılda ödenmesine cevaz verilmiştir.
Her ne kadar 38. maddede yapılan bu değişiklik bazı yazarlarca (Pala, 1975: 4) “kıyıların herkesin serbest ve eşit kullanımına açılmasını ve özel mülkiyetin sona erdirilmesini” sağlayacak düzenlemelerin yapılmasını zorunlu kıldığı şeklinde yorumlanmışsa da 1961 Anayasası döneminde kıyıların hukuki statüsünü düzenleyen özel bir kanun çıkarılmamıştır.
Anayasa Mahkemesi bu dönemde kıyıları 1961 Anayasası’nın 130. maddesinde “Tabii servetler ve kaynaklar, Devletin hüküm ve tasarrufundadır. Bunların aranması ve işletilmesi hakkı Devlete aittir” biçiminde yer alan hüküm kapsamında değerlendirmiştir.
Anayasa Mahkemesi’nin 16.02.1965 tarihli ve E: 1963/126, K: 1965/7 sayılı kararı ile 25.02.1986 tarihli ve E: 1985/1, K: 1986/4 sayılı kararlarında, doğal servet ve kaynakların devletin hüküm ve tasarrufu altında olmasının ne anlama geldiği açıklanmıştır.
Bu kararlara göre Anayasa, tabii servetleri ve kaynakları özel mülkiyet düzeninin kapsamı dışında bırakmakta, onlara Devletin, devlet olma niteliği ile eli altında tuttuğu nesneler düzeni içinde yer vermektedir. Her iki düzen başka başka koşullara ve kurallara bağlıdır; değişik niteliktedir; aralarında birbirlerine karıştırılmalarını önleyecek bellilik ve kesinlikte sınırlar vardır. Anayasa, tabii servetlerin ve kaynakların devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunduğunu açıklamakla aynı zamanda bunların mülkiyet konusu olamayacağını da hükme bağlamıştır.
Bu yıllarda özellikle Yargıtay kıyıların 743 sayılı Medeni Kanun’un 641. maddesi anlamında “yararı kamuya ait mallar” ve 766 sayılı Tapulama Kanunu’nun 2. maddesi anlamında “sahipsiz yerler” kapsamında olduğu gerekçesiyle kıyıda kalan taşınmazların tapuya tescil edilemeyeceğine karar vermeye başlamıştır.
Yargıtay’ın bu kararlarında kıyıların, denizlerin devamı ve bütünleyici parçası olduğu, ondan ayrılmasının mümkün olamayacağı, denizden yararlanmanın kıyıları vasıtası ile olacağı, bundan dolayı kıyıların hiç kimsenin özel mülkiyetinde olamayacağı vurgulanmıştır (Pala, 1975: 8).
Örneğin Yargıtay Hukuk Bölümü İçtihadı Birleştirme Genel Kurulu’nun 13.03.1972 tarihli ve E: 1970/7, K: 1972/4 sayı kararında kıyıların ister kumluk, çakıllık, ister taşlık, kayalık olsun denizlerin devamı olup ondan ayrılmasının mümkün olamayacağı vurgulanmıştır. Bu anlamda Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan denizlerin tamamlayıcı parçası niteliğindeki kıyıların da Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğunun kabulü gerekmektedir.
Hukuk Genel Kurulu’nun 17.07.1968 tarihli ve E: 1968/1559, K: 1968/575 sayılı kararında deniz kenarında bulunan kumluk sahaların ve Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu ve özel mülkiyete konu olmayacağı ifade edilmiştir (Anal, 2001: 17). Yargıtay 7. Hukuk Dairesi’nin 15.02.1973 tarihli ve E: 1967/6513, K: 1973/854 sayılı kararında kıyının özel mülkiyete konu olamayacağı vurgulanmıştır.
Bu kararların yanı sıra Yargıtay Hukuk Genel Kurulu’nun 04.11.1967 tarihli ve E: 1967/396, K: 1967/505; 7. Hukuk Dairesi’nin 09.10.1969 tarihli ve E: 1969/5125, K: 1963/6645 sayılı kararlarında da “kumsal, taşlık, kayalık gibi, tarıma elverişli bulunmayan kıyıların denizin ayrılmaz parçası olup; kamunun yararlandığı yerleri oluşturduğu ve özel mülkiyete konu edilemeyeceği” ifade edilmiştir (Pala, 1975: 19).
Yargıtay’ın bu yöndeki kararlarının ve toplumda kıyı bilincinin yavaş yavaş ortaya çıkmasının etkisiyle 6785 sayılı (mülga) İmar Kanunu’na 1972 yılında 1605 sayılı Kanun ile eklenen ek 7. maddeyle deniz, göl ve nehir kenarlarının hukuki statüsü düzenlenmeye çalışılmıştır. Bu maddeye göre deniz, göl ve nehir kıyılarında 10 metreden az olmamak üzere Bayındırlık ve İskân Bakanlığınca tespit edilecek mesafe dahilinde özel kişilerce umumun istifadesine ayrılmış olmayan bina inşa edilemeyecek, mevcutlara ise ilave yapılacaktır.
En önemlisi de, artık bu yerlerde denizi doldurmak veya bataklığı kurutmak suretiyle özel mülkiyet adına arazi ve arsa kazanılmayacaktır ki, bu hüküm 2644 sayılı Tapu Kanunu’nun yukarıda sözünü ettiğimiz 8 ilâ 14. maddelerinin zımnen ilgası anlamına gelmektedir.1972 yılından itibaren kıyılardaki uygulamalar, İmar Kanunu’nun Ek 7-8 inci maddelerine dayanılarak hazırlanan Yönetmelik ile Bayındırlık ve İskân Bakanlığı’nın genelgeleriyle yürütülmeye çalışılmıştır.
1982 Anayasası Döneminde Kıyılar
1982 Anayasası, kıyı rejimini belirlerken, kendisinden önce oluşturulan sistemi benimsemekle beraber, kıyının hukuksal konumunu, genel nitelikte doğal servet ve kaynaklarla ilgili maddeler dışında bağımsız ve ayrı bir maddede düzenleme ihtiyacı hissetmiş ve Anayasası’nın 43. maddesinde kıyıların hukuki durumunu düzenlemiştir. Bu madde Danışma Meclisi Anayasa Komisyonunun hazırladığı tasarıda 47. maddede yer almaktaydı (Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu Raporu, Sayfa: 19, Alıntı: Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 89):
“E. Kıyılardan yararlanma
Madde 47 – Deniz, göl ve nehir kıyılarından yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir. Kişilerin bu yerlerden yararlanma imkân ve şartları kanunla düzenlenir.”
Maddenin gerekçesi ise şu şekildedir (Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu Raporu, Sayfa: 29, Alıntı: Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 149):
“Kıyılardan yararlanma
Deniz göl ve nehir kıyılarından yararlanmada kamunun önceliğinin bulunduğu ve bu yararlanmanın kamu yararı ile olacağı genellikle kabul edilmiştir. Fakat daha önce doğmuş olan özel mülkiyet haklarının da korunması hukuk devleti ilkesinin tabiî sonuçlarından bulunmaktadır.
Böylece kıyılardan kamunun yararlanması ve kıyılardaki doğmuş bulunan mülkiyet haklarının telif edilmesi gerekmektedir.
Madde deniz göl ve nehir kıyılarında yararlanmada öncelikle kamu yararının gözetileceğini, kişilerin bu yerlerden yararlanmasının ise kanunla düzenleneceğini açıklarken, işlem bu bağdaştırmayı hukuk devleti ilkesi içinde gerçekleştirmeyi amaçlamaktadır.
Devlet, kıyılarda doğmuş olan mülkiyet haklarının kamu yararı mülahazasıyla sona erdirmek istiyorsa 48 inci maddedeki şartlarda kamulaştırma yoluna başvurarak bunu sağlayabilir.”
Maddenin Danışma Meclisindeki görüşmelerinde pek çok eleştiri söz konusu olmuştur. Bu eleştirilerden bir tanesi, maddede hem kıyılardan yararlanmada kamu yararının gözetileceğinin belirtilmesi, hem de kişilerin bu yerden yararlanmalarının ve dolayısıyla özel mülkiyetin önünün açılmasıdır. Bundan dolayı Ali Mazhar Haznedar tarafından “Bu bölgelerin kullanılış amaçlarına göre, derinliği ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkân ve şartları kanunla düzenlenir.” şeklinde bir önerge verilmiştir. Bu önerge kabul edilmiş ve maddenin Anayasa Komisyonu tarafından yeniden yazımında dikkate alınmıştır.
İkinci eleştiri kıyıda daha önceden oluşan mülkiyet haklarının ne olacağı sorununun madde metninde çözülmemiş olduğudur. Hatta bu gerekçe ile üyelerden bazıları tarafından, kıyılarda daha önceden oluşan mülkiyet haklarının korunacağını öngören önergeler verilmiştir. Fakat Anayasa Komisyonunun gerek başkanı ve gerekse üyeleri maddenin kıyılarda oluşmuş bulunan mülkiyet haklarını koruduğunu, madde metninde geçen “öncelikle kamu yararının gözetileceği” yolundaki hükmün özel mülkiyeti tamamen ortadan kaldırmadığını vurgulamışlardır. Buna göre devlet kıyılarda oluşan mülkiyet haklarını tasfiye etmek istiyorsa kamulaştırma yoluna başvurmalıdır. Üstelik daha sonra yapılan pek çok itiraza ve sorulan sorulara karşın Anayasa Komisyonu başkanı, kıyıda daha önceden yürürlükte bulunan mevzuata göre oluşmuş bulunan mülkiyet haklarının korunacağını açıkça beyan etmiştir (Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 8, Sayfa: 456-470).
Bir diğer eleştiri “nehir” kavramının tanımlanmamış olmasıdır. Bu eleştiri paralelinde maddede geçen nehir kelimesi akarsu olarak değiştirilmiştir.
Önemli bir eleştiri de kıyılarda özel mülkiyet kurulamayacağına, bir başka ifadeyle kıyıların özel mülkiyete konu olamayacağına dair bir hüküm yer almamasıdır. Zaten bu nedenle üyelerden bazıları maddenin “Deniz, göl ve nehir kıyıları, Devletin hüküm ve tasarrufu altında ve herkese açık olan doğal kaynaklardır. Üzerinde özel mülkiyet oluşturulamaz ve toplum yararına aykırı kullanılamaz.” şeklinde değiştirilmesi için önergeler vermişlerdir (Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 8, Sayfa: 452).
Yapılan eleştiriler ve kabul edilen değişiklik önergeleri üzerine madde, yeniden düzenlenmek üzere Anayasa Komisyonuna iade edilmiş ve Komisyon tarafından aşağıdaki şekilde yeniden düzenlenmiştir (Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 9, Sayfa: 838):
“E. Kıyılardan yararlanma
Madde 47 – Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır; kazanılmış haklar saklıdır.
Deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir.
Kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına göre derinliği ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkân ve şartları kanunla düzenlenir.”
Madde üzerinde yapılan en önemli değişikliklerden bir tanesi kıyıların devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğunun açıkça ifade edilmesidir. İkinci değişiklik ise kazanılmış hakların, bir başka ifadeyle kıyılarda daha önceden yürürlükte bulunan mevzuata uygun olarak tesis edilen mülkiyet haklarının saklı olduğunun ifade edilmiş olmasıdır.
Madde Danışma Meclisinde bu haliyle kabul edilmiştir (Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 10, Sayfa: 586). Danışma Meclisindeki ikinci görüşmelerde de herhangi bir değişiklik söz konusu olmamıştır.
Anayasa tasarısı, Danışma Meclisinde kabul edildikten sonra, maddelere uygun olarak gerekçeler hazırlanmıştır. Milli Güvenlik Konseyine sunulan bu tasarıda kıyılarla ilgili bu maddenin gerekçesi, Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu tarafından hazırlanan gerekçe ile aynıdır (Danışma Meclisince Kabul Edilen Anayasa Tasarısı ve Gerekçesi, Sayfa: 24).
Anayasa tasarısı Danışma Meclisinde kabul edildikten sonra Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu tarafından değerlendirilmiştir. Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu maddenin birinci cümlesindeki “kazanılmış haklar saklıdır” ibaresini yanlış anlamalara yer bırakmamak amacıyla madde metninden çıkarmıştır. Buna gerekçe olarak kazanılmış hakların kanunların öngördüğü biçimde saklı olacağı konusunda kuşkuya yer olmadığı; ancak, böyle yerleşmiş bir hukuk prensibinin bu maddede ayrıca düzenlenmesi kazanılmış haklar deyimine değişiklik getirilmek istendiği şeklindeki yorumlara neden olabileceği gösterilmiştir. (Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu Raporu, Sayfa: 71, Alıntı: Milli Güvenlik Konseyi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 498). Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu tarafından benimsenen metin şu şekildedir:
“A. Kıyılardan yararlanma
Madde 43- Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır.
Deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir.
Kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına göre derinliği ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkân ve şartları kanunla düzenlenir.”
Milli Güvenlik Konseyinde yapılan görüşmelerde maddede herhangi bir değişiklik yapılmamış (Milli Güvenlik Konseyi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 351) ve madde bu haliyle yasalaşmıştır.
43. maddeye paralel olarak, 1984 yılında 3086 sayılı Kıyı Kanunu yürürlüğe girmiştir. Ancak bu Kanun Anayasa Mahkemesinin 25.02.1986 tarihli ve E: 1985/1, K: 1986/4 sayılı kararı ile iptal edilmiş, 3621 sayılı yeni Kıyı Kanunu çıkıncaya kadar ortaya çıkan boşluk Bayındırlık ve İskân Bakanlığının 110 sayılı Genelgesi ile doldurulmuştur. 1990 yılında 3621 sayılı Kıyı Kanunu yürürlüğe konulmuştur. 04.04.1990 tarihli bu Kanun kıyıların hukuki statüsü ile ilgili önemli hükümler ihtiva etmektedir. Bunlardan konumuz açısından en önemlisi ise kıyıların devletin hüküm ve tasarrufu altında olmasıdır. Anayasa’nın 43. maddesiyle paralel olan bu hüküm, kıyılarda özel mülkiyet kurulmasını imkansız hale getirmektedir.
