Ülkemizde İmar Planlama ve Uygulama Sürecinde Yaşanan Sorunlar

Türk Anayasalarında Planlama Konusu

Planlama, kamu idarelerine mülkiyetin kamu yararına kullanılmasını kontrol etme konusunda önemli yetkiler vermektedir. Çünkü 3194 sayılı İmar Kanunu’na göre herhangi bir saha, her ölçekteki plan esaslarına, bulunduğu bölgenin şartlarına ve yönetmelik hükümlerine aykırı maksatlar için kullanılamaz. Bu madde gereği taşınmaz malikleri, mülkiyet hakkını imar planlarına uygun olarak kullanmak zorundadırlar.

Üstelik imar planlarında resmi ve umumi hizmet alanlarına rastlayan taşınmazlar ilgili kamu idaresi tarafından kamulaştırılmaktadır.

Ülkemizde 1950’li yıllarda başlayan kentleşme süreci, batıdaki kentleşme sürecinden oldukça farklı bir biçimde gerçekleşmiştir. Ülkemizdeki kentleşme, sanayileşme ve modernleşmenin doğal bir sonucu olarak gerçekleşmemiştir. Kentleşme; yoksulluk, terör, kırsal kesimde eğitim imkanlarının az olması gibi sebeplerin etkisi altında gerçekleşmiştir.

Kentleşmenin ve artan kent nüfusunun gerektirdiği sosyal ve teknik alt yapı, eğitim ve öğretim gibi ihtiyaçların karşılanmaması ve her şeyden önemlisi etkin bir denetim sistemin olmayışı neticesinde, kentlerde gecekondu mahalleleri oluşmaya başlamıştır. Kentlere yeni gelen nüfusun ihtiyacı olan arsa üretimi ve yeni oluşan alanların ulaşım ve alt yapı ihtiyaçları karşılanamamıştır.

Yeterli arsa üretimi olmaması nedeni ile başta Hazine olmak üzere kamu idarelerine ait araziler yağmalanmıştır. Siyasi kaygılarla bunların hoş görülmesi ve herhangi bir yaptırımla karşı karşıya kalmaması da yağmayı hızlandırmıştır. Üstelik dönem dönem çıkarılan af kanunları ile de bu çarpık yapılaşmaya ve arazi yağmalarına hukukilik kazandırılması da çarpık yapılaşmayı hızlandırmıştır. Bunun sonucunda ulaşım ve alt yapı yetersizlikleri, kirlilik, denetimsiz büyüme, tümüyle kaçak yapılardan oluşan kent parçaları olarak ortaya çıkmıştır. Bu bölümde planlama konusunda yaşanmakta olan sorunlar ele alınacaktır.

a) 1924 ve 1961 Anayasası’nda Planlama Konusu

1924 Anayasası’nda planlama konusuyla ilgili herhangi bir hüküm yer almamıştır. 1961 Anayasası’nın 49. maddesinin ikinci fıkrasında ise “Devlet, yoksul veya dar gelirli ailelerin sağlık şartlarına uygun konut ihtiyaçlarını karşılayıcı tedbirleri alır.” hükmü yer almıştır.

b) 1982 Anayasası Hazırlık Çalışmalarında Planlama Konusu

1982 Anayasası açısından planlama konusunun anayasal dayanağı Anayasa’nın 57. maddesidir. Bu maddeye göre Devlet, şehirlerin özelliklerini ve çevre şartlarını gözeten bir planlama çerçevesinde, konut ihtiyacını karşılayacak tedbirleri alır, ayrıca toplu konut teşebbüslerini destekler.

1982 Anayasa tasarısını hazırlayan Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu tarafından hazırlanan tasarıda konut hakkı ve planlama konusu 65. maddede şu şekilde düzenlenmişti (Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu Raporu, Sayfa: 21, Alıntı: Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 91):

“C. Konut hakkı

Madde 65 – Devlet, şehirlerin özelliklerini ve çevre şartlarını gözeten bir planlama çerçevesinde, konut ihtiyacını karşılayacak önlemleri alır.”

Danışma Meclisi Anayasa Komisyonunun raporunda 65. maddeyle ilgili olarak şu gerekçelere yer verilmiştir (Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu Raporu, Sayfa: 35, Alıntı: Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 155): “Vatandaşlar için konutun arz ettiği önem dikkate alınarak, Devletin konut yapımını destekleyici, planlayıcı rolüne işaret edilmektedir. Konut sorununun çözümünde eğitimin de etkisi vardır. Konutların yapımında modern şehirleşme ve çevre şartları gözetilmelidir.

Madde, bu ifadesi ile, kötü şehirleşmenin önlenmesinin gereğine de işaret etmektedir. Bina planlaması, şehir planlamasının bir parçasıdır. Şehirlerin ve yapıların tabiatın içinde bir yara gibi yer almaması için genel bir çevre içinde düşünülmeleri de maddede Devlete ödev olarak gösterilmiştir.”

Maddenin Danışma Meclisindeki görüşmelerinde en çok eleştirilen konulardan bir tanesi maddenin sadece şehirleri kapsayacak şekilde düzenlenmesi, diğer yerleşim yerlerinin ise kapsam dışı tutulmasıdır. Bu konuda yapılan eleştiriler ve önergeler, Danışma Meclisi tarafından kabul edilmiştir. Ayrıca bir konut fonu kurulması ve konut ihtiyacının karşılanması için özel destekler sunma görevinin devlete yüklenmesi için çok sayıda önerge verilmiştir. Bu önergeleri dikkate alan Anayasa Komisyonu maddeyi aşağıdaki şekilde tadil etmiştir (Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 8, Sayfa: 677):

“Devlet, yerleşim merkezlerinin sosyal ve ekonomik özelliklerini, sağlıklı çevre şartlarını gözeten bir planlama çerçevesinde ailelerin durumlarını ve özelliklerini dikkate alarak konut ihtiyacını karşılayacak tedbirler alır, bu amaçla, konut destek fonları kurar. Bu fonların kuruluş ve işleyişi ve bu alandaki her çeşit teşebbüse sağlanacak destekler kanunla düzenlenir.”

Madde Danışma Meclisindeki ilk görüşmede bu haliyle kabul edilmiştir. İkinci görüşmede de herhangi bir değişiklik söz konusu olmamış ve madde aynen geçmiştir (Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 10, Sayfa: 609)

c) Milli Güvenlik Konseyinde Planlama Konusu

Anayasa tasarısı, Danışma Meclisinde kabul edildikten sonra, maddelere uygun olarak gerekçeler hazırlanmıştır.  Milli Güvenlik Konseyine sunulan bu tasarıda konut hakkı ve planlamayla ilgili bu maddenin gerekçesi, şu şekilde düzenlenmiştir (Danışma Meclisince Kabul Edilen Anayasa Tasarısı ve Gerekçesi, Sayfa: 32):

“Konut hakkı: Vatandaşlar için konutun arz ettiği önem dikkate alınarak, Devletin konut yapımım destekleyici, planlayıcı rolüne işaret edilmektedir. Konut sorununun çözümünde eğitimin de etkisi vardır. Konutların yapımında modern şehirleşme ve çevre şartları gözetilmelidir.

Madde, bu ifadesi ile, kötü şehirleşmenin önlenmesinin gereğine de işaret etmektedir. Bina, planlaması, şehir planlamasının bir parçasıdır. Şehirlerin ve yapıların tabiatın içinde bir yara gibi yer almaması için genel bir çevre içinde düşünülmeleri de maddede Devlete ödev olarak gösterilmiştir.”

Anayasa tasarısı Danışma Meclisinde kabul edildikten sonra Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu tarafından değerlendirilmiştir. Konut hakkına ilişkin olarak Danışma Meclisince kabul edilen 63. madde Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu tarafından 57. madde olarak yeniden düzenlenmiştir. Bu düzenlemede, devletin konut ihtiyacını karşılayacak tedbirleri alırken göz önünde bulunduracağı hususları ayrı ayrı sayma yerine, daha kısa bir ifade kullanılmış ve daha kapsamlı girişimlere imkan yaratılarak uygulamaya esneklik kazandırılmıştır. (Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu Raporu, Sayfa: 75, Alıntı: Milli Güvenlik Konseyi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 471)

Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu tarafından benimsenen metin şu şekildedir:

“B. Konut hakkı

Madde 57- Devlet, şehirlerin özelliklerini ve çevre şartlarını gözeten bir planlama çerçevesinde, konut ihtiyacını karşılayacak tedbirleri alır, ayrıca toplu konut teşebbüslerini destekler.”

Milli Güvenlik Konseyinde yapılan görüşmelerde maddede herhangi bir değişiklik yapılmamış ve madde aynen kabul edilmiştir (Milli Güvenlik Konseyi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 355). Madde bu haliyle yasalaşmıştır.

d) 1982 Anayasasında Planlama Konusu

Gerekçesiyle birlikte değerlendirildiğinde maddenin asıl amacının konut hakkını düzenlemek olduğu anlaşılmaktadır. Bununla birlikte madde devlete esas itibarıyla konut ihtiyacının karşılanması görevi yüklese de konut ihtiyacının planlama faaliyetlerinden uzak olmadığı hem madde hükmünden anlaşılmaktadır, hem de madde gerekçesi bu hususu vurgulamaktadır.

Öncelikle madde hükmüne göre konut ihtiyacı “şehirlerin özelliklerini ve çevre şartlarını gözeten bir planlama çerçevesinde” karşılanacaktır. Ancak, Anayasa burada kişilerin konut hakkını kullanabilmelerini sağlamakla görevlendirdiği Devletin, bu görevini şehirlerin özelliklerini ve çevre şartlarını gözeten bir planlama çerçevesinde yerine getirilmesini istemektedir. Bu da konut ihtiyacının karşılanmasının ön şartlarından birinin planlama olduğunu göstermektedir.

Madde gerekçesi ve maddeyle ilgili olarak yapılan çalışmalar da konut ihtiyacının planlamadan ayrı düşünülmediğini ortaya koymaktadır. Maddeyle ilgili olarak Danışma Meclisi Anayasa Komisyonunca hazırlanan gerekçede de “Vatandaşlar için konutun arz ettiği önem dikkate alınarak, Devletin konut yapımını destekleyici, planlayıcı rolüne işaret edilmektedir. Konutların yapımında modern şehirleşme ve çevre şartları gözetilmektedir. Madde, bu ifadesiyle kötü şehirleşmenin önlenmesinin gereğine de işaret etmektedir. Bina planlaması, şehir planlamasının bir parçasıdır. Şehirlerin ve yapıların tabiatın içinde bir yara gibi yer almaması için genel bir çevre içinde düşünülmeleri de maddede Devlete ödev olarak gösterilmiştir” biçiminde görüşlere yer verilmiştir.

Planlama konusu sadece imar planlarının yapımını değil, bu planların arazi ve arsa düzenlemesi ya da ayırma/birleştirme işlemleri yoluyla uygulanmasını, ruhsat ve yapı kullanma izni verilmesi işlemlerini, denetim faaliyetlerini de kapsamaktadır.

Arazinin maddi alt yapısını oluşturacak olan tüm etkinlikler ve yatırımları yönlendirecek yöresel ve bölgesel planlamalar, arazi kullanımının belirlenmesi anlamına gelmektedir.

Yapı ve tesislerin projelendirilmesi ise; inşasına karar verilen yapılar için ruhsat alınabilmesinin ön koşulu olarak, yapı ile ilgili projelerin, kanuna, plâna, ilgili yönetmelik hükümlerine ve imar durumuna uygun olarak hazırlanmasıdır. Sözü geçen arazi kullanımı ile yapı ve tesislerin projelendirilmesi, ruhsat öncesi, aşamalar olup, yapı sahipleri tarafından hazırlanıp ilgili birimlere sunulması gereken evrelerdir.

Yapı ve tesislerin inşası, kullanımı ile ilgili ruhsat ve izinlerin verilmesi ve denetlenmesi ise, yapı ve tesislere ruhsat verilmesi ve yapım sırası ve sonrasındaki denetim ve sorumlulukları kapsamaktadır.

1) İmar Planları Konusunda Yetki Parçalanması

Özellikle 1980’li yıllardan itibaren özel planlama bölgelerinin (özel çevre koruma bölgesi, kültür ve turizm koruma ve gelişme bölgesi vb.) oluşturulması ile birlikte, çeşitli kamu idarelerine planlama konusunda geniş yetkiler tanınmıştır. Bugün plan yapma konusunda başta Kültür ve Turizm Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, büyükşehir belediyeleri olmak üzere yetkili pek çok kamu idaresi bulunmaktadır.

Bu ise, planlama konusunda yetkilerin parçalanmasına ve zaten karışık olan durumun daha da karmaşık bir hal almasına neden olmaktadır. Bu kapsamda, Çevre ve Orman Bakanlığı ile Bayındırlık ve İskan Bakanlığı arasında yaşanan yetki karmaşası hafızalardadır.

Elbette ki tüm planların tek elden yapılması pratikte mümkün değildir. Ancak günümüzde tüm kamu idareleri, kendi sorumluluk alanları ile ilgili olarak planlama yetkisine sahip olmaktadır. Bu durum da karşımıza herkesin yetkili olmaya çalıştığı bir sistemsizlik çıkarmaktadır, ayrıca kamu kurum ve kuruluşlarının kuruluş kanunlarında planlama yetkisine ilişkin hükümler yer alması planlamadaki karmaşayı artırmaktadır. (Altıntaş, 2007:110)

Merkezi idareler tarafından hazırlanan planlardan bazıları, gerçekleştirilmesi düşünülen yatırımlar dikkate alınarak yapıldığı için bu planların diğer bölgelerle planlama açısından bütünleşmemesi de ayrıca sorun teşkil etmektedir.

2) İmar Kanununun Dışlanması

Özel planlama bölgelerinin ortaya çıkmasının bir diğer sonucu da, imar ile ilgili düzenlemelerin İmar Kanunu dışında yapılmasıdır. Halihazır durumda planlama konusunun düzenlendiği pek çok yasa bulunmaktadır. Üstelik planlama konusunda yeni bir hüküm ihdas edilirken mevcut yasal durum da dikkate alınmamaktadır.

Örneğin çevre düzeni planları 3194 sayılı İmar Kanunu ile değil, 4856 Çevre ve Orman Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunla düzenlenmişti. Üstelik çevre düzeni planları konusunda Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığı arasında yaşanan yetki mücadelesi ortadayken ve bu konudaki karmaşayı gidermek amacı ile Çevre ve Orman Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri hakkında Kanun ile Çevre Kanununda düzenleme yapılmışken 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda “il çevre düzeni planı” adında yeni bir plan türü benimsenmiştir.

Ayrıca son dönemde çıkarılan bazı kanunlarda “bu kanunlardaki hükümlerde İmar Kanununa aykırılık bulunması halinde, İmar Kanununun uygulanmayacağına” ilişkin hükümler yer almaktadır.  Örneğin İl Özel İdaresi Kanununun 70. maddesine göre; bu Kanunla il özel idaresinin sorumlu ve yetkili kılındığı görev ve hizmetlerle ilgili olarak 3194 sayılı İmar Kanununda, bu Kanun hükümlerine aykırılık bulunması durumunda 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu hükümleri uygulanır.

Aynı şekilde Belediye Kanununun 84. maddesinde; “Bu Kanunla, belediyenin sorumlu ve yetkili kılındığı görev ve hizmetlerle sınırlı olarak 3194 sayılı İmar Kanununda, bu Kanun hükümlerine aykırılık bulunması durumunda, bu Kanun hükümleri uygulanır.” hükmü yer almaktadır.

Bu yöndeki hükümler; imar mevzuatında yer alan çeşitli hükümlerin eskisine nazaran farklı yorumlanmasına ve kafaların karışmasına neden olmaktadır. Bunun en belirgin örneği, mücavir alanlarda planlama yetkisidir ki bu alanlarda planlama yetkisinin belediyelerde mi yoksa il özel idarelerinde mi olduğu konusundaki tartışma hala devam etmektedir.

3194 sayılı İmar Kanununun 45. maddesine göre mücavir alanlarda planlama yetkisi belediyelere ait iken 5393 sayılı Belediye Kanunu belediyelerin planlama yetkisini (diğer yetkilerle birlikte) belediye sınırı ile sınırlı tutmuştur. Aynı şekilde 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu da il özel idarelerinin yetkilerinin (planlama dahil) belediye sınırı dışında olduğunu vurgulamaktadır.

3194 sayılı İmar Kanunun 45. maddesi, 5393 ve 5302 sayılı Kanunlarla birlikte değerlendirildiğinde, mücavir alanlarda planlama yetkisinin hangi kurumda olduğu konusunda duraksama yaşanmaktadır.

İçişleri Bakanlığı belediye sınırı dışında planlama yetkisinin il özel idarelerinde olduğu yönünde genelge yayınlarken, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı “mücavir alan” tanımının ve uygulamasının devam ettiği yönünde genelgeler yayınlamaktadır.

Bunun yanı sıra, çıkarılan bazı kanunlar ile bazı kullanım şekilleri için, imar planında o amaç için ayrılmış olma şartı kaldırılmıştır. Örneğin, 4646 sayılı Doğalgaz Piyasası Kanununun 12/e maddesine göre, BOTAŞ veya doğal gaz piyasa faaliyeti yapmak üzere lisans sahibi olan tüzel kişilerin başvurusu üzerine ilgili idare 3194 sayılı İmar Kanununa göre doğal gazın depolanması, iletimi ve dağıtım hatlarının imar planında önceden tahsis edilmiş olması şartını aramaz.

Oysaki 3194 sayılı İmar Kanununun 3. maddesine göre, herhangi bir saha, her ölçekteki plan esaslarına, bulunduğu bölgenin şartlarına ve yönetmelik hükümlerine aykırı maksatlar için kullanılamaz. Bu kural, aynı zamanda plan yapmanın amacını oluşturan temel unsurdur. Planlamanın amacı, arazi ve arsaları belli kullanım amaçları için dengeli bir şekilde ayırmak ve yapılaşmayı buna göre sağlamaktır. Bu durumda, İmar Kanunun 3. maddesi ile getirilen düzenlemenin bertaraf edildiği açıkça görülmektedir.

3) Plan Hiyerarşisine Uymayan Plan Türlerinin Benimsenmesi

Gerek 3194 sayılı İmar Kanunu ve gerekse planlama ile ilgili diğer mevzuat gereği yapılacak planlar arasında hiyerarşik bir ilişki mevcuttur. Bu hiyerarşik ilişki, mevzuatta açıkça gösterilmiştir. 3194 sayılı İmar Kanununun 5. maddesine göre çevre düzeni planlarının bölge planlarına, nazım imar planlarının (varsa) çevre düzeni planlarına, uygulama imar planlarının da nazım imar planına uygun olarak hazırlanması gerekir.

Ancak son zamanlarda çıkarılan bazı kanunlarla plan hiyerarşisi önemli ölçüde zedelenmiştir. Örneğin İl Özel İdaresi Kanunu ile getirilen “il çevre düzeni planları”nı plan hiyerarşisi içerisine yerleştirmek mümkün olmamaktadır.

Nazım imar planlarından büyük ölçekli olması gerektiği anlaşılan bu planların, Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından hazırlanan çevre düzeni planı karşısındaki konumu belli değildir.

Plan hiyerarşisini dikkate almayan bu gibi kanunlar nedeni ile aynı alanda mükerrer planlamalar yapılabilmektedir. Üstelik farklı kanunlarla “her ölçekte planlama yetkisi”nin farklı kamu idarelerine verilmesi, mükerrer planlamaya neden olabilmektedir.

Bu konuda Duyguluer (2006: 29) tarafından verilen iki güzel örnek, plan hiyerarşisine uymayan planların mükerrer planlamaya nasıl neden olabildiğini göstermek bakımından son derece anlamlıdır:

Muğla yöresinde Çevre ve Orman Bakanlığı’nca ihale edilmiş olan Aydın-Muğla Denizli Planlama Bölgesi 1/10.0000 ölçekli çevre düzeni planı ile Kültür ve Turizm Bakanlığı’nca planlama çalışmaları devam ettirilen Bodrum Yarımadası Kültür ve Turizm Koruma Gelişim Bölgesi 1/25.000 ölçekli çevre düzeni ilave ve revizyon planı olmak üzere iki adet üst ölçekli plan bulunmaktadır.

Aynı şekilde, samsun yöresinde Devlet Planlama Teşkilatı’nca yaptırılan Yeşilırmak Havza Gelişim Projesi ve Çevre ve Orman Bakanlığı’nca ihale edilen Samsun-Çorum-Tokat Planlama Bölgesi 1/10.0000 ölçekli çevre düzeni planı olmak üzere iki plan bulunmaktadır.

4) Her Ölçekte Plan Yapabilme Yetkisi Verilmesi

Son dönemlerde çıkarılan bazı kanunlarla bazı kamu idarelerine “her ölçekte planlama” yetkisi verildiği görülmektedir. Örneğin, 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 7. maddesine göre kültür ve turizm koruma ve gelişme bölgeleri ile turizm merkezlerinde her ölçekte plan yapma yetkisi Kültür ve Turizm Bakanlığına aittir.

Bu tür bir yetkilendirmenin altında yatan kaygının (bu tür yetkilerin genellikle yatırımlar için gerekli planlama amacı ile verildiği dikkate alındığında) planlama yetkisini tek kurumda birleştirerek planlama ve dolayısıyla yatırım sürecini kısaltmak olduğu anlaşılmaktadır.

Ancak, bu tür bir yetkilendirmenin aynı zamanda bu alanlarda yapılan planların, diğer alanlarla ile plansal bütünlüğünün kopmasına neden olduğu görülmektedir.

5) İmar Mevzuatındaki Kısıtlamalara Tabi Olmama

Özellikle son dönemde çıkarılan bazı kanunlarla, kamu idarelerine plan hazırlama veya ayırma/birleştirme işlemlerinde “imar mevzuatında yer alan kısıtlamalara tabi olmaksızın” işlem yapma yetkisi verildiği görülmektedir.

Örneğin 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 7. maddesinin 1. fıkrasına göre, Hazineye ait taşınmazların (tarım alanları hariç) ifraz, tevhit, tescil ve tespit işlemleri imar mevzuatındaki kısıtlamalara tabi olmaksızın ilgili kuruluşlarca talebi izleyen iki ay içinde yerine getirilir. (Bu hüküm Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir)

Bunun yanı sıra, 3194 sayılı İmar Kanununun 9. maddesine 5398 sayılı Kanunun 19. maddesi ile eklenen fıkra ile; Bayındırlık ve İskan Bakanlığına, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun kapsamında gelir ortaklığı modeli ve işin gereğine uygun sair hukuki tasarruflar yöntemine göre özelleştirme işlemleri yapılan hizmet özelleştirilmesi niteliğindeki yatırımların yapılacağı yerlerde hazırlanan veya hazırlattırılan planları, imar mevzuatındaki kısıtlamalara tabi olmaksızın resen onaylama yetkisi verilmiştir.

4123 sayılı Tabii Afet Nedeniyle Meydana Gelen Hasar ve Tahribata İlişkin Hizmetlerin Yürütülmesine Dair Kanuna göre, 27.01.2003 tarihinde Tunceli-Pülümür ve çevresinde, 10.04.2003 tarihinde İzmir-Urla, Seferihisar ve çevresinde ve 01.05.2003 tarihinde Bingöl ve çevresinde meydana gelen depremler nedeni ile oluşan zararların giderilmesi amacı ile temin edilen arazi üzerinde imar mevzuatındaki kısıtlamalara bağlı kalmaksızın harita, her türlü imar ve parselasyon planları Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca yapılır veya yaptırılır ve onanır.

Bu örnekleri çoğaltmak mümkündür. Ancak görünen şudur ki çıkarılan çeşitli kanunlarla imar mevzuatındaki kısıtlamalar bertaraf edilmeye çalışılmaktadır.Fakat idarelere, imar mevzuatında yer alan kısıtlamalara bağlı kalmaksızın planlama yetkisi verilmesi, Anayasa Mahkemesi tarafından Anayasaya aykırı bulunmaktadır.

3194 sayılı İmar Kanununun 9. maddesine eklenen fıkranın iptal davasına konu edilmesi sonucu, Anayasa Mahkemesi tarafından verilen 05.01.2006 tarihli ve E:2005/98, K:2006/3 sayılı karar ile “imar mevzuatındaki kısıtlamalara tabi olmaksızın” ibaresi Anayasanın 5. ve 56. maddelerine aykırı bulunarak iptal edilmiştir.

Anayasa Mahkemesine göre Anayasa’nın 5. maddesiyle devlete “kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlama ve insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlama” ödevi yüklenmekte, 56. maddesiyle de herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu belirtilerek, bu hakkı korumanın yine devletin ve vatandaşların ödevi olduğu vurgulanmaktadır. Devlete verilen bu görevlerin imar mevzuatıyla getirilen düzenlemelerle de yaşama geçirileceğinde kuşku bulunmamaktadır.

Anayasanın söz konusu maddelerinde ifadesini bulan ödevlerin somut tedbirlerle nasıl yerine getirileceği yasa koyucunun takdirinde ise de, söz konusu ödevler yerine getirilirken idarenin imar mevzuatındaki kısıtlamaların dışında tutulması, Anayasa’nın 5. ve 56. maddeleriyle bağdaşmaz.

Anayasa Mahkemesi 22.07.2008 tarihli ve E:2008/39, K:2008/134 sayılı kararı ile de 4969 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un geçici 1. maddesinde yer alan ”imar mevzuatındaki kısıtlamalar ile plan ve parselasyon işlemlerindeki askı, ilan ve itirazlara dair sürelere ilişkin hükümlere tabi olmaksızın” ibaresini, Anayasanın 5. ve 56. maddelerine aykırı bularak iptal etmiştir

6) Ruhsat Verme Yetkisinin Kurumlar Arasında Dağıtılması

Planlama yetkisinin kurumlar arasında dağıtılmasına paralel olarak ruhsat verme yetkisi de çeşitli kamu idareleri arasında dağıtılmıştır. Bugün için başta belediyeler, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı olmak üzere pek çok kurumun ruhsat verme yetkisi bulunmaktadır. Bu durum ise ruhsat verme uygulamalarında tek elden yönetimi ve uygulamada birliği bozmaktadır.

Üstelik Anayasa Mahkemesinin “ruhsat verme ve denetleme yetkisinin idarenin kolluk etkinlikleri içinde yer aldığı, bu konuda yapılacak denetimin de asli ve sürekli bir kamu hizmeti olduğu, bu nedenle ruhsat verme yetkisinin münhasıran kamu idarelerine ait olduğu, özel hukuk tüzel kişilerine ruhsat verme yetkisi verilemeyeceği” yönündeki içtihadına rağmen çıkarılan bazı kanunlarla ruhsat verme yetkisi özel hukuk tüzel kişilerine devredilmektedir. Örneğin 4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanununa göre OSB sınırları içinde ruhsat verme yetkisi OSB Yönetimine aittir. Benzer şekilde 4691 sayılı Teknoloji Geliştirme Bölgeleri Kanunu‘nun 4. maddesinin üçüncü fıkrası  (Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilinceye kadar) şu hükmü ihtiva etmekteydi: “Arazi kullanımı, yapı ve tesislerin projelendirilmesi, inşası ve kullanımıyla ilgili ruhsat ve izinler yönetici şirket tarafından verilir ve denetlenir.”

Bu hüküm, Anayasa Mahkemesi tarafından verilen 16.10.2003 tarihli ve E:2001/383, K:2003/92 sayılı karar ile iptal edilmiştir. Mahkeme, bu kararında 11.12.1986 tarihli ve E:1985/11, K:1986/29 sayılı kararındaki içtihadını yenileyerek, yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni verme ve denetleme görev ve yetkisinin idarenin kolluk yetkileri içinde yer aldığını, bu konuda yapılacak denetimin de asli ve sürekli bir kamu hizmeti olduğunu ifade etmiştir.

Mahkemeye göre, yapı ruhsatı ve buna bağlı olarak yapı kullanma izni vermek, genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken kamu hizmeti olup, idarenin asli ve sürekli görevlerindendir. Anayasa’nın 128. maddesine göre de, asli ve sürekli kamu hizmetlerinin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi zorunludur.  Oysa ki 4691 sayılı Teknoloji Geliştirme Bölgeleri Kanunu‘nun 4. maddesinin üçüncü fıkrasının üçüncü tümcesinde, belirtilen ruhsat ve izinlerin yönetici şirket tarafından verileceği öngörülmüştür. Yönetici şirket, özel hukuk tüzel kişisidir.

Bu durumda, yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni verilmesi ve denetlenmesinin genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken asli ve sürekli bir kamu hizmeti olması nedeniyle memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle gerçekleştirilmesi gerekirken, dava konusu kuralla, ruhsat ve izinlerin bir özel hukuk tüzel kişisi olan yönetici şirket tarafından verilip denetleneceğinin öngörülmesi, Anayasa’nın 128. maddesine aykırıdır.

7) İmar Afları

Geçmişten günümüze imar mevzuatının en sorunlu konularından biri de dönem dönem çıkarılan imar affı kanunlarıdır.

İlk olarak 29.07.1953 tarihli ve 6188 sayılı Bina Yapımını Teşvik ve İzinsiz Yapılan Binalar Hakkında Kanun ile başlayan, 775 sayılı Gecekondu Kanunu, 2981 sayılı İmar ve Gecekondu Mevzuatına Aykırı Yapılara Uygulanacak Bazı İşlemler ve 6785 Sayılı İmar Kanununun Bir Maddesinin Değiştirilmesi Hakkında Kanun ile hızlanan bu süreç, çıkarılan çeşitli kanunlarla hala devam etmektedir.

Örneğin 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmazların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 5. maddesi ile “üzerinde kaçak yapılaşma olan Hazineye ait taşınmazların yapı sahiplerine satılmak üzere belediyeye devredilmesi” esası benimsenmiştir.

Hatta bu da yetmemiş, 4706 sayılı Kanuna 4916 sayılı Kanunun 9. maddesi ile eklenen geçici 4. madde hükmü ile; işgal altında bulunan vakıf taşınmazlarının Hazineye ait taşınmazlarla trampa edilerek işgalcisine satılmasının önü açılmıştır.

Bir diğer af ise, 4736 sayılı Kanun ile 3194 sayılı İmar Kanununa eklenen Geçici 10. maddedir. Madde hükmüne göre; kullanma izni verilmeyen ve alınmayan yapılara belediyelerce yol, su, kanalizasyon, doğalgaz gibi alt yapı hizmetlerinin birinin veya birkaçının götürüldüğünün belgelenmesi halinde, ilgili yönetmelikler doğrultusunda fenni gereklerin yerine getirilmiş olması ve bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren altı ay içerisinde başvurulması üzerine, kullanma izni alınıncaya kadar geçici olarak elektrik, su ve/veya telefon bağlanabilir. Bu madde kapsamında elektrik, su ve/veya telefon bağlanması herhangi bir kazanılmış hak teşkil etmez.

8) Ölçek Meselesi

Daha önceki bölümlerde bölge planları ile çevre düzeni planları arasında bir planlama kademesi teşkil eden metropoliten imar planlarını hazırlama yetkisinin 3194 sayılı İmar Kanununun 9. maddesi gereğince Bayındırlık ve İskan Bakanlığında olduğu ifade edilmiştir.

Ancak, üzerinde durulması gereken önemli bir konu metropoliten imar planları ile çevre düzeni planlarının aynı plan türüymüş gibi algılanmasıdır. Esasında her iki plan türü hem ölçek hem de yapım yetkisi bakımından önemli farklılıklar göstermesine rağmen, bölge planları dışındaki tüm üst ölçekli planlar çevre düzeni planı olarak adlandırılmaktadır.

Bir diğer önemli mesele de metropoliten imar planları ile çevre düzeni planları arasındaki ölçek meselesidir. Metropoliten imar planları bölge planları ile çevre düzeni planları arasında bir planlama kademesi olduğu için planlama hiyerarşisi gereği çevre düzeni planlarından daha küçük ölçekli olmak durumundadır. Örneğin, metropoliten imar planlarının 1/50.000 ölçekli olması durumunda çevre düzeni planlarının 1/25.000 veya daha büyük ölçekli olması gerekmektedir.

Metropoliten imar planları genellikle 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekli olarak hazırlanmaktadır. Çevre düzeni planlarının ölçeği konusunda ise mevzuatımızda farklı hükümler bulunmaktadır. 4856 sayılı Kanunda çevre düzeni planlarının ölçeği konusunda herhangi bir tanımlama bulunmamaktadır. Buna karşılık 2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesine göre çevre düzeni planlarının 1/50.000-1/100.000 ölçekli olarak hazırlanması gerekmektedir.

Bu durumda, çevre düzeni planları ile metropoliten alan planları arasında ölçek yönünden bir karmaşa ortaya çıkmaktadır.

Üstelik 2004 yılında yürürlüğe giren 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun görev, yetki ve sorumluluklarla ilgili 7. maddesindeki “çevre düzeni planına uygun olmak kaydıyla, büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar planını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak” ifadesi ile nazım imar planı ölçeğinin 1/25.000’e kadar yükseltildiği dikkate alındığında, ölçek karmaşası daha da artmaktadır.

Bu sorunları ortadan kaldırmak için öncelikle metropoliten imar planlarının planlama hiyerarşisi içerisindeki yeri tam olarak belirlenmelidir.

Çevre düzeni planlarının hazırlanması konusunda Bayındırlık ve İskan Bakanlığı arasındaki yetki meselesi 4586 ve 2872 sayılı Kanunlar ile Çevre ve Orman Bakanlığı lehine çözümlenerek çevre düzeni planları yapma yetkisi Çevre ve Orman Bakanlığına verilmiştir.

Ancak, metropoliten imar planlarının ölçeği ve planlama hiyerarşisi içerisindeki yetkisi net olarak belirlenmediği sürece yetki tartışmalarının farklı planlama kademeleri boyutunda devam edebileceği açıktır.

9) Personel Yetersizliği ve Mevcut Personelin Eğitimsizliği

Ülkemizde planlama konusunda önemli yetkilere sahip belediyelerin ve il özel idarelerinin yeterli teknik personeli bulunmamaktadır. Mevcut personelin de eğitiminin yeterli olmadığı bilinen bir gerçektir.

Personel yetersizliği ve mevcut personelin eğitimsizliği planlama yapım sürecinde hukuka aykırılıkların ortaya çıkmasına neden olmaktadır.

10) Kamu Yararı Dışındaki Amaçlarla Plan Değişikliği Yapılması

Planlamanın amacı, plana konu yerleşmeye ilişkin gelişmeleri önceden görerek düzenlemek olması gerekirken, ima planları ekonomik yatırımlar, alt yapı ve konut projelendirmeleri için araç olmakla sınırlı kalmaktadır.

İmar planları, daha çok yaratılan rantların paylaşımı ve mülkiyetler üzerinde oluşan değer artışlarının dağıtılıp tescil edilmesi işlevini görmektedir.

11) Parselasyon Yerine Ayırma ve Birleştirme İşlemlerinin Kullanılması

İmar planlarının uygulanmasının en önemli aracı şüphesiz ki arazi ve arsa düzenlemesi (parselasyon/AAD) işlemidir. Ancak uygulamada parselasyon işlemine yeteri kadar önem verilmediği görülmektedir. Bu kapsamda imar programlarına sadece kamulaştırma ve diğer yapım işleri alınmakta, parselasyon işlemi imar programlarının bir parçası olarak görülmemektedir. İdareler, parselasyon işlemi yerine 3194 sayılı İmar Kanununun 15. ve 16. maddesi kapsamında ayırma ve birleştirme işlemleri yolu ile imar parseli oluşturma yolunu tercih etmektedirler.

Bu uygulamanın iki temel nedeni bulunmaktadır. Bunlardan birincisi, parselasyon işleminin ayırma işlemine göre daha yüksek bir maliyet içermesidir. Uygulamada parselasyon işlemi özel firmalara yaptırılmakta, bedeli ise belediye veya il özel idaresi bütçesinden karşılanmaktadır.

Oysa, ayırmaya ilişkin harita vb. çalışmalar, parsel sahibi tarafından özel çalışan harita ve kadastro mühendisine hazırlattırılmakta, bedeli ise parsel maliki tarafından karşılanmaktadır. Elbette ki parselasyon masrafının “ilk parselasyon harcı” şeklinde parsel maliklerine yansıtılması mümkün ise de, uygulamada bu yapılamamaktadır.

İkinci neden ise, parsel maliklerinin DOP kesintisi nedeni ile parselasyon işlemine sıcak bakmamaları, belediyelerin de siyasi nedenlerle buna karşı koyamamalarıdır.

İmar parsellerinin AAD yolu ile değil de ayırma ve birleştirme yolu ile yapılması çeşitli sakıncaları da beraberinde getirmektedir. Her şeyden önce özellikle kamu alanlarının yoğun olduğu alanlarda AAD yerine ayırma ve birleştirme yapılması, umumi hizmet alanlarının belediye tasarrufuna geçmesini zorlaştırmaktadır.

AAD yapılması durumunda % 40’a kadar alınabilen DOP ile rahatça karşılanabilecek alanlar, ayırma işlemi yapıldığı zaman belediye tasarrufuna geçmemektedir.  Bu da belediyelerin kamulaştırma yapması anlamına gelecektir ki bunun hem kaynak, hem de emek israfı anlamına geleceği açıktır.

Elbette ki ayırma işleminde de yola ve yeşil alana terk söz konusudur ancak terk edilen miktar sadece yola ve yeşil alana denk gelen kısımlardır. Bu miktardan fazla olan kısmın ise DOP adı altında kesilmesi mümkün değildir. Oysa AAD yapıldığında her taşınmazın % 40’ına kadarı DOP olarak kesilebilmektedir.

Bir diğer sakınca taşınmazların yola ve yeşil alana denk gelen kısımlarının farklı olması nedeni ile terk edilen kısımlar arasında fark olması, bunun da eşitsizliğe neden olmasıdır. Oysa AAD’de DOP’un eşit olarak alınması, arazi ve arsa düzenlemesinin en temel ilkelerindendir.

Üstelik, ayırma yapılan bölgelerde tamamı kamu alanında kalan taşınmaz sahiplerinin mağduriyeti söz konusudur. Bu taşınmazların büyük kısmı kamu alanına denk geldiği için taşınmaz malikine inşaat yapılabilecek alan kalmamaktadır.

Belediye de AAD yapmadığı zaman hem taşınmaz maliki mağdur olmakta, hem de taşınmazın kamu idaresinin mülkiyetine geçmesi son derece zorlaşmaktadır. Bu alanlarda kamu alanları yoğunlukta olduğu için bir müddet sonra AAD yapma imkanı da ortadan kalkmaktadır.

Yaşanan bu sorunları en aza indirebilmek açısından, öncelikle AAD uygulamaları imar planlarının bir parçası olarak kabul edilmeli, imar programlarının uygulanabilmesi için (istisnai durumlar hariç olmak üzere) AAD yapılması şartı getirilmelidir.

Bu uygulamanın bir yansıması olarak AAD yapılmamış yerlerde ayırma ve birleştirme işleminin yapılmasının önüne geçilmeli, AAD, imarlı arsa oluşturmanın temel aracı olarak kabul görmelidir.

12) Plan Hazırlama Sürecinin Katılımcı Olmaması

İmar planlarının hazırlanmasında kent halkının katılımı yeterince sağlanamamaktadır. Planlar, ancak onaylanıp plan elde etme süreci tamamlandıktan sonra, kullanıcının değerlendirmelerine ve itirazlarına açılabilmektedir.

Hazırlanan imar planı ile menfaatinin ihlal edildiğini düşünen kişiler, planın iptali için idari yargıda dava açabilmektedirler. Ancak idari yargı denetimi, yalnızca hukukilik ile sınırlıdır. Anayasanın 125. maddesinde öngörüldüğü üzere yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.

Planların yargısal denetiminde Danıştay tarafından geliştirilen “kamu yararına aykırılık” kriteri ile imar planlarının denetiminin kapsamı biraz daha genişletilmiştir, ancak yine de bu husus planların demokratik denetimi açısından yetersiz kalmaktadır.