Kamu Malı Nedir? Kamu Mallarının Özellikleri ve Türleri Nelerdir?

1) Kamu Malları Nedir?

Türk Hukukunda kamu mallarını ifade etmek için kullanılan terimlerde birlik yoktur. Kamu hizmetlerinde kullanılan bu malların tümünü ifade etmek üzere “devlet malları”, “devlet emlâki”, “idare malları”, “idare emlâki”, “milli emlâk”, “kamu malları”, hazine malları” gibi deyimler kullanılmaktadır. Fransa Medeni Kanununa göre, kamu idare ve kurumlarının gerek kamunun doğrudan kullanımına ayrılmış, gerekse nitelikleri gereği veya hizmetin amacına uygun düzenlenmiş olmak koşulu ile kamu hizmetine özgülenmiş malların tümü kamu malıdır.

İslam hukukunda ve Osmanlı İmparatorluğu uygulamasında kamu malları konusunda bilgi almak için şu yazımıza bakabilirsiniz: İslam Hukuku ve Osmanlı Uygulamasında Kamu Malları

Danıştay; İdare Hukuku ilkelerine göre, kamunun kullanma ve yararlanmasına ait olan veya bu amaca tahsis edilen eşya ve mallarla bir kamu hizmetinin unsuru ve ayrılmaz parçası sayılabilecek olan malları kamu malı olarak kabul etmektedir.

2) Devlet Malı Nedir?

Mevzuatımızda devlet mallarına ilişkin tek yasal tanım 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununda yer almaktadır. Bu Kanunun 2. maddesine göre Devletin malvarlığı; – Devletçe konulan ve alınan türlü vergi, resim ve harçlar, – Devlete ait nakit (Hazine veznelerindeki ve banka hesaplarındaki paralar ) – Her türlü hisse senedi (kambiyo senetleri ), – Her türlü taşınır, taşınmaz mal, – Diğer kıymetler (Özel mülkiyete konu olabilen  ve yukarıda belirtilen değerler dışındakiler), – İrat ve satış bedelleri, (Taşınır ve taşınmaz malların, kambiyo senetlerinin, diğer kıymetlerin işletilmesinden, kiraya verilmesinden ve satışından doğan faiz, temettü, kar payı, kira ve satış bedelleri)

Aynı Kanunun 23. maddesinde de Devlete ait tüm taşınmaz malların tapu idaresince Hazine adına tescil ve Maliye Bakanlığınca idare olunacağı, bunlardan bir daireye tahsisi gerekenlerin o daireye, kullandıkları müddetçe bedelsiz verileceği hükme bağlanmıştır. Buradaki “ devlet malı” kavramının içine nelerin gireceği konusu tartışmalara yol açmış, bunun üzerine görüş almak için Danıştay’a başvurulmuştur. Danıştay Genel Kurulunun 26.12.1946 tarihinde verdiği 46/213/199 sayılı istişari kararda; 1050 Sayılı Kanunda sözü edilen “devlet” kavramının dar kapsamlı olduğu ve sadece genel bütçeli idareleri kapsadığı sonucuna varılmıştır. Buna göre katma ve özel bütçeli idareler kendi adlarına taşınmaz sahibi olabileceklerdir.

Görüldüğü gibi, 1050 sayılı Kanun “devlet malları” kavramını dar anlamda kullanarak sadece genel bütçeli idarelerin tapuya tescil edilebilecek nitelikteki mallarını esas almaktadır. Genel Bütçeye dahil dairelerin hangileri olduğu her yıl yayımlanan Bütçe Kanununun (A) cetvelinde gösterilmektedir.

2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun 5. maddesine göre; “ Devlete, kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşınmazlar ile özel hukuk hükümlerine tabi gerçek ve tüzel kişilerin mülkiyetinde bulunan taşınmazlarda varlığı bilinen veya ilerde meydana çıkacak olan korunması gerekli taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları Devlet malı niteliğindedir.”

2644 sayılı Tapu Kanununda da taşınmaz malların tescilinde o mal Devlete ait ise bulunduğu yerdeki en büyük mal memurunun, özel idareye ait ise valinin, belediyeye ait ise belediye başkanının, köye ait ise muhtarın ve özel kanunla kurulan tüzel kişilere ait ise bunların kanuni temsilcilerinin yetkili olduğu hükme bağlanmaktadır. Burada da devlet kavramı yine yerel yönetimleri dışarıda  bırakacak şekilde dar anlamda ele alınmıştır. 2004 sayılı İcra ve İflas Kanununun 82. maddesinde de devlet mallarının haczedilemeyeceği hükme bağlanmıştır.

3) Kamu Malları – Devletin Özel Malları Ayrımı

Devlet mallarının hepsi aynı nitelikte değildir. Bir bölümü kamu hizmeti ile yakından ilgili değildir. Toplum bunlardan çok dolaylı bir biçimde yararlanır. Bunlar devlete gelir getirir ve bu gelirin kamu harcamalarının finansmanında kullanılması halinde kamu hizmetleriyle ilişkilendirilmiş olur. Devlet mallarının önemli bir bölümü de kamu hizmeti ile daha yakından ilgilidir. Toplum bunlardan doğrudan yada kamu hizmetleri dolayısıyla yararlanır. Yararlanma biçimlerindeki bu farklılık bu malların elde edilmesinde, elden çıkarılmasında, yönetiminde ve nihayet denetiminde de görülmektedir.

Devlet mallarının sınıflandırılması, gerek yabancı ülkelerde gerekse Türkiye’de öğretide görüş farklılıklarına yol açmıştır. Bu konuda değişik teoriler ortaya atılmıştır. Biz, burada sadece genellikle üzerinde birleşilen sınıflandırmaya değineceğiz.

Fransa’da devlet malları ilke olarak, kamu malları ve özel mallar olmak üzere ikiye ayrılmıştır. Almanya’da ise “geniş anlamda kamu malları” olarak adlandırılan devlet malları; mali mamelek, idari mamelek ve kamunun ortak kullanmasına açık mallar olmak üzere üçe ayrılmıştır. İsviçre’de de Almanya’dakine benzer bir sınıflandırma yapılmaktadır. İsviçre’de devlet mallarının bazıları Medeni Kanun hükümlerine, bir kısmı da kamu hukuku kurallarına tabidir.

Türkiye’de ise, durum biraz daha farklıdır. Devlet mallarını ayrıntılı bir biçimde düzenleyen sistematik ve genel bir kanun yapılmamıştır. Türk Medeni Kanununun 641 inci maddesi, sahipsiz şeyler ile menfaati umuma ait malların devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğuna işaret ederek, bunlar hakkında özel kurallar konulacağını belirtmektedir. Böylece, Medeni Kanun kendi uygulama alanını çizmiş ve kamu malı olarak adlandırılan malların kamu hukuku kuralları ile düzenleneceğini öngörmüştür. Böyle bir kanun da günümüze kadar çıkarılmadığı için bu malların hukuksal durumunu açıklayabilmek için bilimsel öğretiye ve yargısal kararlara dayanmak gerekmektedir.

Kamu malları kavramını ve hukuki durumunu sağlıklı bir temele dayandırabilmek için öncelikle, malların kamu malı olduğu veya olmadığı şeklinde ayırıma tabi tutulmasının ve neden böyle bir ayrıma ihtiyaç duyulduğunun açıklığa kavuşturulması gerekir. Çünkü, esas olan kamu yararıdır ve bunu sağlayabilmek de kamu mallarının ayrı bir hukuki düzene tabi kılınması ile mümkün olabilecektir.

Kamu mallarının ayrı bir hukuki düzene oturtulmasının temeli, bu mallardan kamunun ortak ve eşit şekilde yararlanmasını, kamu hizmetlerinin kesintisiz sürdürülmesini, milli servetin ve kültürün korunmasını sağlamaktır. Kişilerin bu mallara tecavüz ve müdahaleleri veya bunları herhangi bir şekilde iktisap etmeleri, toplum yararına aykırı düşer; tatmininde kamu yararı bulunan toplumsal bir ihtiyacı karşılayan kamu hizmetlerinin işlemesine engel olur. Bu nedenle, kamu ihtiyaç ve menfaatlerinin karşılanmasında maddi unsur niteliğinde olan kamu mallarının bazı ayrıcalıklı hukuk kurallarına tabi tutulması bir zorunluluktur.

Kamu mallarının diğer mallardan ayrılması ve özel bir rejime tabi kılınması gerekliliğinin ortaya konulması, hangi malların bu kategoriye dahil edileceğini belirleyecek kapsamı belirleme, bunun sonucunda bir kamu malları tanımı yapma gerekliliğini beraberinde getirmektedir.

4) Devletin, Kamu Malları ve Devletin Özel Mülkiyetindeki Mallar Üzerindeki Hakkının Niteliği

Burada değinilmesi gereken bir diğer husus ise devletin, kendisine ait olan ya da hüküm ve tasarrufu altındaki mallar üzerindeki haklarının mülkiyet hakkı olup olmadığıdır. Bilindiği üzere devletin mülkiyeti; devletin özel mülkiyeti ve kamu malları olmak üzere iki kısımda irdelenmektedir. Bunlardan devletin özel malları, kamu hizmetlerinin görülmesinde doğrudan doğruya bir rol oynamayan, halkın yararlanmasına özgülenmemiş olan ve yalnız sağladıkları gelir dolayısıyla kamu yararı sağlayan mallardır (Giritli ve Pertev, 1979: 120). Devletin bu mallar üzerinde satış, kira, irtifak hakkı tesisi, bedelsiz devir gibi şekillerde tasarruf etmesi mümkündür. Bundan dolayı devletin, bu mallar üzerinde mülkiyet hakkına sahip olduğu görülmektedir (Akipek, 1977: 10).

Buna karşılık kamu malları ise kamu hizmetinde kullanılan ya da halkın bir kısmının ya da tamamının doğrudan yararlanmasına tahsis edilmiş mallardır. Devletin kamu malları üzerindeki yetkisinin niteliği oldukça tartışmalıdır. Bu konuda temel olarak üç görüş bulunmaktadır.

Bunlardan ilki, devletin kamu malları üzerindeki hakkının özel hukuktaki mülkiyet hakkından farklı olduğu, bu yetkinin sadece koruma ve gözetim yetkisi olduğu, bu malların devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu yönündedir (Onar, 1966: 1327; Esmer, 1956: 45; Cin, 1975: 12). İkinci görüş devletin kamu malları üzerindeki hakkını kamu hukuku kurallarıyla sınırlandırılmış bir mülkiyet hakkı olduğunu savunmaktadır (Akipek, 1973: 55; Gürsoy, 1970: 210). Üçüncü görüş ise devletin kamu malları üzerindeki hakkını özel hukuktaki mülkiyete benzetmektedir.

Kanaatimizce devletin kamu malları üzerindeki hakkı, özel hukuktaki mülkiyet hakkından oldukça farklıdır. Ancak bu hakkı sadece koruma ve gözetim yetkisine indirgemek de doğru değildir. Eğer mülkiyet hakkının malike tanıdığı yetkileri kullanma, yararlanma ve tasarruf olmak üzere üçe ayırırsak devletin bu haklardan bazılarına sahip olduğu görülmektedir. Örneğin kamu mallarının bir türü olan hizmet malları devlet tarafından kullanılır.

Yine ormanlardan, tabii servet ve kaynaklardan yararlanmak da devletin hakkıdır. Benzer şekilde devletin kamu malları üzerinde tasarruf etmesi söz konusudur. Örneğin devlet, kamu malı niteliğinde olan meraların tahsis amacını değiştirerek onu özel mülkiyete konu hale getirebilir.

Aynı şekilde hizmet mallarının tahsisi kaldırıldığında, bu mallar özel mülkiyete konu hale gelebilir. Anayasamız kıyılar, ormanlar, tabii servet ve kaynaklar bazı kamu mallarının özel mülkiyete konu olmayacağını hüküm altına almıştır. Devletin bu malları özel mülkiyet haline getirmesi söz konusu değildir.

Ancak bunlar dışında kalan kamu malları üzerinde tasarrufta bulunmasına da anayasal bir engel yoktur. Elbette ki devlet kamu mallarını, bu nitelikleri devam ettiği sürece satamaz; ancak bu durum devletin kamu malı üzerindeki tasarruf yetkisine halel getirmez. Devlet, Anayasal engel bulunanlar hariç olmak üzere, diğer kamu mallarının bu niteliklerine her zaman son verme yetkisine sahiptir.

Dolayısıyla devletin kamu malları üzerindeki hakları ne özel hukuktaki mülkiyet hakkına benzeyecek kadar geniştir, ne de koruma ve gözetim yetkisine indirgenecek kadar dardır. Bu haklar mülkiyet hakkı ile koruma ve gözetim yetkisi arasında özel bir hak kategorisi oluşturmaktadır.

5) Kamu Malları Nasıl Yapılır?

a) Kamu Mallarını Kim Yapar? 

Kamu malları, doğaları gereği ya da kadimden beri kamunun ortak kullanımına açık veya bir kamu hizmetinin görülmesine tahsis edilmiş olan veya bir kamu hizmetinin unsuru olan taşınmaz mallardır. 

b) Kamu Mallarını Kim Yapar? Kamu Malları Nasıl Yapılır?

Bir taşınmaz malın kamu malı olabilmesi için iki unsurdan birinin varlığı gerekir: Bunlardan birincisi yetkili kamu idaresi tarafından alınmış bir tahsis kararıdır. Bu uygulamada kanunen yetkili kılınan kamu idaresi, alacağı bir kararla, bir taşınmazı kamu malı haline getirir. Örneğin bir taşınmazı vergi dairesi, hastane veya sağlık ocağı olarak tahsis edilirse bu taşınmaz kamu malı haline gelir. Meralar, açısından mera komisyonunun alacağı bir tahsis kararı bir hazine taşınmazını mera olarak kamu malı haline getirir.

Kamu malı olmanın ikinci yolu, taşınmazın eskiden beri o amaçla kullanılıyor olmasıdır. Bunun hukuk dilindeki karşılığı kadimden beri o amaçla kullanılıyor olmaktır. Kadim, evveliyatını (ondan öncesini) kimsenin bilmediği zaman dönemidir. 

Buna göre bir mal, kadimden beri (öncesini kimsenin bilmediği zamandan beri) kamu malı olarak kullanılıyor ise kamu malı olarak kabul edilir. Örneğin kadimden beri kullanılan meralar, yollar bir tahsis kararı olmasa da kamu malı sayılırlar.

Orman, kıyı gibi mallar ise niteliği gereği kamu malı statüsündedir. Bunlar için bir tahsis kararına gerek olmadığı gibi kadimden beri kullanım şartı da gerekmez.

6) Kamu Mallarının Özellikleri

Kamu mallarının özellikleri konusunda şu yazımıza bakınız: Kamu Mallarının Özellikleri

7) Kamu Malları Nelerdir? Devleti Mallarının Türleri/Kamu Mallarının Türleri Nedir?

Türkiye’de bilimsel öğreti, Fransız Hukukunun da etkisiyle devlet mallarının kamu malları ve devletin özel malları olmak üzere ikili bir sınıflandırmaya tabi tutulmasında genellikle birleşmektedir. 

Türk hukukunda kamu malları,

a) hizmet malları,

b) orta malları,

c) sahipsiz mallar (devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler) olmak üzere 3 kısma ayrılır.

a) Hizmet Malı Nedir? Hizmet Malları Nedir?

Kamu hizmet malları, bir kamu hizmetine, o hizmetin öğesini (unsurunu) oluşturacak biçimde bağlanmış taşınmazlardır. Sahipsiz mallar ve orta mallarında olduğu gibi hizmet mallarında da ayrıntılı bir kanun yoktur. 3402 sayılı Kadastro Kanununun 16. maddesinin (A) bendinde; “Kamu hizmetinde kullanılan, bütçelerinden ayrılan ödenek veya yardımlarla yapılan resmi bina ve tesisler, (Hükümet, belediye, karakol, okul binaları, köy odası, hastane veya diğer sağlık tesisleri, kütüphane, kitaplık, namazgah, cami, genel mezarlık, çeşme, kuyular, yunak ile   kapanmış olan yollar, meydanlar, pazar yerleri, parklar ve bahçeler ve boşluklar ve benzeri hizmet malları) kayıt, belge veya özel kanunlarına göre Hazine, kamu kurum ve kuruluşları, il, belediye, köy veya mahalli idare birlikleri tüzel kişiliği adlarına tespit olunur” denilmektedir. Hizmet mallarının en belirgin özelliği görülen kamu hizmetinin doğrudan bir unsuru olmalarıdır.

Hizmet mallarının tapuya tescil edilmeleri onların özel mülkiyet konusu olabilecekleri anlamına gelmez. Hizmet malları bir kamu hizmetinin görülmesinde doğrudan kullanılan mallardır. Hizmet malları bu niteliklerini bir tahsis işlemi ile kazanırlar; tahsisin kaldırılması ise, malı tekrar özel mülkiyete konu olabilecek hale getirir.

b) Kamu Orta Malları Nelerdir?

Orta malları, devletçe herkesin veya bir kısım halkın yararlanmasına tahsis edilen ya da kadimden beri kamunun müşterek olarak yararlanmasına açık olan mallardır. Orta mallarında durum diğer kamu mallarına göre daha da düzensizdir. Bir malın orta malı olarak nitelendirilebilmesi için yukarda belirtilen iki durumdan birinin varlığı şarttır. Yani mal ya kadimden beri insanlarca ortak kullanıla gelmiştir ya da idare tarafından toplumun yararlanmasına tahsis edilmiştir.

Orta malları Medeni Kanunun 641. maddesinde “menfaati umuma ait mallar” şeklinde ifadesini bulmuş ve Devletin hüküm ve tasarrufu altında oldukları belirtilmiştir.

Orta malları herkesin yararlanmasına açık olabilecekleri gibi sadece belli bir topluluğun yararlanmasına da açık olabilirler. Yolların ve meydanların kullanma hakkı herkese ait iken mera ve yaylakta kullanma hakkı belli bir topluluğa aittir.

Orta malları eski hukukumuzdaki metruk arazinin özelliklerini taşımaktadır. Bu çeşit yerlerden faydalanma zilyetliğe dayanan bir temellük hakkı olmayıp Devletin hükümranlığı altındaki topraklardan halkın yararlanmasına müsaade etmesidir. 3402 sayılı Kadastro Kanununun 16. maddesinin (B) bendinde orta mallarının sınırlandırılacağı, parsel numarası verilerek yüzölçümünün hesaplanacağı ve bu gibi taşınmaz malların özel siciline yazılacağı hüküm altına alınmıştır. Anılan maddede bu sınırlandırmanın tescil mahiyetinde olmadığı gibi bu suretle belirlenen taşınmaz malların özel kanunlarında yazılı hükümler saklı kalmak kaydıyla özel mülkiyete konu teşkil etmeyeceklerdir.

Yol, meydan, köprü gibi herkesin ortak yararlanmasına açık malların ise haritasında gösterilmekle yetinileceği, belirtilmiştir. Orta mallarının tapuya tescil edilmeleri niteliklerinin değişmesine yol açmaz.

c) Sahipsiz Mallar Nelerdir?

Sahipsiz mallar herkesin doğrudan doğruya ortak yararlanmasına doğal nitelikleri gereği açık olan mallardır.  Bu konuda bilgi almak için şu yazımıza bakınız: Sahipsiz Mallar Nelerdir?

8) Kamu Malları Nasıl Alınır?

Bu konuda karşılaşılan en önemli sorulardan bir tanesi, “kamu malı nasıl alınır?” sorusudur. Bu konudaki görüşler, doktrin ve içtihat oldukça tutarlıdır. Buna göre kamu malı nasıl alınır sorusunun cevabı “hiçbir şekilde alınamaz” olmalıdır. Kamu malları bu nitelikleri devam ettiği sürece satın alınamaz ve satılamaz.