Kira Bedelinin Kanunla Sınırlandırılması Mümkün mü?

11 Haziran 2022 tarihli ve 31863 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Avukatlık Kanunu İle Türk Borçlar Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile; 1/7/2023 (bu tarih dâhil) tarihine kadar yenilenen kira dönemlerinde uygulanacak kira bedeline ilişkin anlaşmalar, bir önceki kira yılına ait kira bedelinin yüzde yirmi beşini geçemeyeceği öngörülmüştür. Bu şeklide yapılan bir kira kontrolü uygulamasının mevzuata ve hukuka uygunluğu konusunu AİHM ve Anayasa Mahkemesi kararları ışında değerlendirmeye çalıştım.

Kira Kontrolleri

Konut sorunu, modern toplumların en büyük problemlerinden birisidir. Bu sorunun piyasa mekanizmasına bırakılması ise, konut arzının azlığı nedeniyle, kiracılar aleyhine sonuçlar doğurabilmektedir. Bu nedenle devletler konut problemini çözmek amacıyla, kamu yararına gördükleri çeşitli tedbirleri hayata geçirme konusunda takdir hakkına sahiptirler. 

Kira kontrolleri “konut bunalımlarının sonucu olarak, kiracılarda çok yüksek kira parası istenmesini ya da bunların topluca evden çıkarılmalarını önlemek üzere, kiraların yükseltilmesini belli bir düzene bağlamak, evden çıkarmayı belli koşullara bağlayarak güçleştirme ve kiracı-malik ilişkilerini denetlemek” şeklinde tanımlanmaktadır (Keleş, 1998: 124).

Konut sorunu modern toplumun en önemli meselelerinden bir tanesidir. Günümüzde insanların barınma probleminin çözümünün en önemli sosyal konulardan bir tanesi olduğu genel bir kabul görmektedir.

Çağdaş devlet anlayışı, sosyal hukuk devletinde bireyin korunması ve sosyal adaletin gerçekleştirilebilmesi amacıyla zaman zaman farklı ekonomik ve sosyal politikalar uygulamasını gerektirebilmektedir. Öte yandan, Anayasa’nın 5. maddesinde “kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddî ve manevî varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak” devletin temel amaç ve görevleri arasında sayılmış, 35. maddesinde ise mülkiyet hakkının kamu yararı amacı ile sınırlandırılabileceği belirtilmiştir.

Üstelik konut piyasasında, piyasa mekanizmalarının tam olarak işlememesi ve konut arzının bir anda artırılmasının mümkün olmaması nedeniyle bu tür sınırlamalar kaçınılmaz olmaktadır. Bundan dolayı konut sorununun çözümü ve barınma ihtiyacının karşılanması amacıyla, toplumun ortak yarar ve çıkarlarının bireyin yarar ve çıkarlarının üstünde tutulabileceği ve hakkın özüne ve ruhuna aykırı olmamak koşuluyla mülkiyet hakkına sınırlama getirilebileceği kabul edilmektedir.

Bu kapsamda (her ne kadar taşınmaz kiralamaları konusunda sözleşme serbestisi olsa da) devletler zaman zaman taşınmaz kiralama hakkına çeşitli yönlerden sınırlama getirmektedirler. Artık modern toplumlarda ekonomik ve sosyal politikaların merkezinde yer alan konut gibi alanlarda, sınırlama öngören bu tür yasaların çıkarılması istenmekte ve olağan bulunmaktadır (AİHM’nin Mellacher ve Diğerleri/Avusturya kararı, Boyar, 2011/e).

Bazen kira bedelinin ve kira artış oranlarının sınırlanması, bazen kiralanan taşınmazların tahliyesinin durdurulması, bazen de kiraya konu taşınmazın mülkiyetinin kiracıya geçmesini öngören bu tür kanuni düzenlemelerin mülkiyet hakkına aykırılığı, oldukça tartışılan konulardan biridir. Bu konuda yapılan düzenlemeler hem ulusal, hem de uluslararası düzeyde yargı mercileri önüne getirilebilmektedir.

Çalışmanın bu kısmında taşınmaz kiralamaları konusunda mülkiyet hakkına getirilen çeşitli sınırlamaların mülkiyet hakkı karşısındaki durumu ve Anayasa Mahkemesi ile Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin bu sınırlamalara bakış açısı incelenecektir.

Kira Kontrollerinin Nedenleri

Devletler gerek sosyal ve gerekse ekonomik nedenlerle taşınmaz kiralama hakkına çeşitli sınırlamalar getirebilmektedirler. İlk olarak Birinci Dünya Savaşı sırasında ve sonrasında, Savaşın olumsuz etkilerini hafifletebilmek amacıyla Avrupa’da uygulanmaya başlanan kira sınırlamaları, konut sorunun artarak devam etmesi nedeniyle günümüze kadar devam etmiştir.

Kira kontrollerinin iki temel nedeni bulunmaktadır: a) Dar gelirli ailelerin barınma ihtiyacının temin edilmesi, b) Enflasyonu engellemek. 

a) Dar Gelirli Ailelerin Barınma İhtiyacının Temin Edilmesi

Bu sınırlamaların genel olarak iki temel gerekçesi bulunmaktadır: Bunlardan birincisi dar gelirli ailelerin barınma ihtiyacının temin edilmesidir. Özellikle savaş gibi olağanüstü dönemlerde konut arzının azalması sonucu dar gelirli ailelerin barınma ihtiyacının karşılanamaması, önemli sosyal rahatsızlıklara neden olmaktadır.

Üstelik bu sosyal rahatsızlıklar sadece savaş gibi olağanüstü dönemlerde değil, konut arzının talebi karşılayamadığı hemen her dönemde görülmektedir.

Oysaki sosyal devlet anlayışında devletin en temel vazifelerinden bir tanesi bu tür sosyal rahatsızlıkların ortaya çıkmasını önlemektir. Anayasa Mahkemesinin de sıkça vurguladığı üzere Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan sosyal hukuk devleti ilkesi; devlete kişilerin huzur, refah ve mutluluk içinde yaşamalarını güvence altına alma, çalışma hayatının kararlılık içinde gelişmesi için gereken sosyal, iktisadi ve mali tedbirleri hayata geçirme ve milli gelirin adalete uygun biçimde dağıtılması için gereken önlemleri alarak güçsüzleri güçlüler karşısında korumak suretiyle sosyal adaleti ve toplumsal dengeyi kurma görevi yüklemektedir.

b) Enflasyonu Engellemek

Kira kontrolleri uygulanırken ileri sürülen ikinci gerekçe konut arzının, fiyat seviyesinde yükselişe ve dolayısıyla enflasyona neden olmasıdır. Özellikle 1970’li yıllarda Avrupa’da ve Amerika Birleşik Devletlerinde yaşanan yüksek enflasyon, devletleri kira bedellerini sınırlandırmaya yönlendirmiştir. Enflasyonu kontrol altına almak ya da kontrol altında tutmak amacıyla kira bedellerine getirilen sınırlamalar şu gerekçeye dayanmaktadır: Konut açığı, konut kiralarının artmasına neden olmakta; konut kiralarının artması, enflasyonu körüklemekte; enflasyonun artması ise konut kiralarının daha da artmasına neden olarak bir kısır döngüye neden olmaktadır.

Önce konut açığının kira artışlarına etkisini inceleyelim. İktisat biliminin en temel kanunlarından birisi, talebin arzdan fazla olduğu durumlarda denge fiyatının yükselmesidir. Bu kural, istisnai durumlar hariç, konut piyasası için de aynen geçerlidir. Konut açığı (konut talebi, konut arzından fazla) olduğu sürece kiraların yükselmesi kaçınılmazdır. Konuya Türkiye örneğinden yaklaşırsak 1995-2005 yılları arasındaki dönemde konut yapmak üzere verilen inşaat ruhsatı sayısı, konut ihtiyacının çoğu zaman altında kalmıştır.

Konut açığının kira fiyatlarına etkisi ise konut ihtiyacı/verilen inşaat ruhsatı sayısı oranı ve kira haddi (kira fiyat artışının, kira dışı TÜFE artışına oranı) dikkate alınarak değerlendirilebilir. Konut açığının, genel enflasyon dışında,  kira bedellerinde ayrıca bir artış etkisi olduğu kabulüne dayanan bu yöntemde konut açığının inşaat ruhsatları ile karşılanma oranı; kiralarda meydana gelen artışın kira dışı genel enflasyonda meydana gelen artışa oranı dikkate alınarak yorumlanmaktadır.

Buna göre Türkiye’de 1995-2005 yılları arası dönem için; yıllık konut ihtiyacı kadar inşaat ruhsatı verildiği dönemlerde kira haddinin enflasyon oranı civarında seyrettiği, buna karşılık inşaat ruhsatı sayısının konut ihtiyacının karşılayamadığı dönemlerde kira haddinin yükseldiği, bir başka deyişle kira bedellerinin genel endekse oranla daha fazla arttığı görülmektedir.

Şekil – Konut Açığının Enflasyon Oranına Etkisi (Kaynak:  Fortis Bank, Haftalık Ekonomi ve Strateji Raporu, 26 Aralık 2005 – 2 Ocak 2006)

Dünyanın pek çok ülkesinde de kira kontrolü (çeşitli şekillerde) uygulanmıştır ve uygulanmaktadır. Bu konuyu detaylı olarak şu yazımızda incelemiştik: Dünyanın Çeşitli Ülkelerinde Uygulanan Kira Kontrolleri

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin Kira Kontrollerine Yaklaşımı

AİHM ülkelerin sosyal veya ekonomik amaçlarla kira kontrolleri uygulayabileceği ve bunun Ek 1 Nolu Protokol’ün 1. maddesine aykırılık teşkil etmediği görüşündedir. Bununla birlikte Ek 1 Nolu Protokol’ün 1. maddesine göre, mülkiyet hakkına getirilecek kısıtlamaların bazı şartları taşıması gerekmektedir. Maddenin kendisinden ve AİHM içtihatlarından kaynaklanan bu şartlar aşağıda açıklanmıştır:

a) Hukuk Tarafından Öngörülme

AİHM içtihatlarına göre mülkiyet hakkına yapılacak bir müdahalenin hukuk tarafından öngörülmesi gerekir. Çünkü Ek 1 No’lu Protokol’ün birinci maddesinin birinci paragrafın ikinci cümlesi mülkten mahrum bırakmaya sadece “yasada öngörülen koşullara uygun olarak” olması halinde izin verir ve ikinci paragraf devletlerin “yasaları uygulayarak” mülkiyetin kontrol etme hakları bulunduğunu ifade eder.

Bu hukuk normunun düzeyinin ne olacağı tamamıyla ulusal makamların takdirindedir. “Hukuk tarafından öngörülme” şartı, müdahalenin mutlaka yasama meclisince çıkarılan bir kanunla düzenlenmesi gerektiği anlamına gelmez. AİHM’ne göre temel hak ve özgürlüklerin ne gibi normlarla düzenleneceği ulusal makamların takdirindedir. Kira ilişkilerine müdahale eden mevzuat kanun, tüzük ya da yönetmelik olabilir.

Ancak müdahalenin bir mevzuat normu tarafından öngörülmüş olması, müdahalenin hukuk tarafından öngörülen şartlarda yapıldığını göstermeye yetmemektedir, hangi norm olursa olsun açık, anlaşılabilir ve ulaşılabilir olmalıdır. Bunun yanı sıra kira ilişkilerini düzenleyen mevzuat, vatandaş tarafından ulaşılabilir olmalıdır. Bir başka ifadeyle bu mevzuatın aleniliği sağlanmalıdır.

b) Sınırlandırmanın Kamu Yararına Olması

AİHM’ne göre kanun koyucunun; sosyal ve ekonomik tedbirleri uygulamaya sokabilmesi açısından, hem mülkiyetin kullanılmasının kontrolü için tedbirler alınmasını gerektiren kamusal bir sorunun varlığı ve hem de bu sorunun çözümlenmesi amacıyla alınabilecek tedbirler konusunda geniş bir takdir alanına sahip olması gereklidir.

Buna göre Mahkeme devletlerin; a) Taşınmaz kiralamalarına sınırlama getirilmesini gerektiren ekonomik ve sosyal sebeplerin ve amaçların var olup olmadığının tespitinde, b) Bu tür ekonomik ve sosyal sıkıntıların giderilmesi amacıyla alınması gereken tedbirlerin seçiminde, Takdir hakkının bulunduğunu kabul etmektedir. Bu nedenle AİHM, açıkça makul bir temelden yoksun olmadıkça, kamu yararının ne olduğu konusunda kanun koyucunun takdir hakkına saygı göstereceğini vurgulamaktadır (AİHM’nin Mellacher ve Diğerleri/Avusturya kararı, Boyar, 2011/e).

Üstelik bu takdir hakkı alternatif çözüm yollarından kendisine göre en uygun olanı seçme hakkını da kapsar. Ek 1 No’lu Protokol’ün 1. maddesi “kesin gereklilik” şartı taşımamaktadır, bu nedenle bir meselenin veya bir sosyal sorunun birden fazla çözüm yolunun bulunması, otomatikman, yapılan müdahalenin haksız olduğu anlamına gelmemektedir. Kanun koyucular kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla belli bir sonuca ulaşmak için değişik yolların seçiminde siyasi takdir yetkisine sahiptirler. Bir başka anlatımla, takdir yetkisinin aşılmaması şartı ile yapılan müdahalenin sorunu çözmede en uygun yöntem olup olmadığı konusunda devletlerin geniş bir takdir yetkisi vardır ve bu meseleyi karara bağlamak AİHM’nin görevi değildir (AİHM’nin Mellacher ve Diğerleri/Avusturya kararı, Boyar, 2011/e).

c) Özel Kişiler Lehine Getirilecek Sınırlamalarda Kamu Yararı Olgusu

Mahkeme James ve Diğerleri/Birleşik Krallık kararında (Doğru, 2011/c) taşınmaz kiralamalarına özel kişiler lehine getirilen sınırlamaların kamu yararına olup olmayacağını tartışmak zorunda kalmış ve bu tür sınırlamaların, özel kişiler lehine yarar sağlasa bile, kamu yararına olabileceğine karar vermiştir. Kiraya konu taşınmazın mülkiyetinin çıkarılan bir kira reformu kanunu ile kiracılara geçişinin öngörülmesi nedeni ile açılan bu davada Mahkeme, mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin özel kişiler lehine yapılması durumunda dahi bunun kamu yararına uygun olabileceğine ve diğer şartları taşımak kaydıyla, mülkiyet hakkının ihlali olarak değerlendirilemeyeceğine karar vermiştir.

d) Orantısallık

Bireyin aşırı ve orantısız külfetlere katlanması sonucunu doğuran müdahaleler, Mahkeme tarafından mülkiyet hakkının ihlali olarak değerlendirilmektedir. Örneğin Mahkeme kira artışlarının sınırlandırılmasını hukuka aykırı bulmazken, kiraların tamamen dondurulmasını mülkiyet hakkının ihlali olarak görmektedir.

Ya da AİHM Büyük Dairesinin Hutten Czapska/Polonya kararında olduğu üzere, taşınmaz malikinin kiracısını belirleme ve kiracılarıyla serbest kira sözleşmesi yapma hakkı tanınmayarak taşınmazların devlet tarafından kiraya verilmesi, maliklerin haklarının aşırı derecede kısıtlanması, kira bedelinin, bakım bedelinin dahi altında kalacak kadar düşük belirlenmesi, mal sahiplerine kira artışı yapma hakkının tanınmaması, taşınmaz maliklerini bireysel ve aşırı külfet altına sokmakta ve toplumun genel yararının gerekleri ile bireyin temel haklarının korunmasının gerekleri arasındaki dengeyi bozmaktadır.

AİHM’nin Kira Bedelinin Kanunla Sınırlandırılması Uygulamalarına Yaklaşımı

Çeşitli ülkelerde, özellikle dar gelirli aileler için, artan konut talepleri ile yükselen kiraları katlanılabilir bir seviyede tutmak amacıyla (Kılıç ve Özel, 2006: 2015) kira bedellerine ve bu kira bedellerinde yapılacak artışlara sınırlamalar getirilmektedir.

AİHM, kira bedellerinin kanun ile sınırlandırılmasını mülkiyet hakkının ihlali olarak görmemektedir. Mahkeme’ye göre taşınmazlara uygulanabilecek en fazla kira bedelinin kanun ile belirlenmesi devletlerin takdir hakkı alanı içinde kalır ve “takdir hakkı” kavramı doğası gereği geniş bir anlam ifade etmektedir (Amato Gauci/Malta kararı).

Mahkemeye göre sosyal amaçlar güden bir devletin; orta gelir grubunun konut ihtiyacının düzenli olarak karşılanması, kira sisteminin reforma tabi tutulması, konut kiraları arasındaki aşırı farklılıkların giderilmesi, bazı normlara uymayan binaların modernleştirilmesi ve taşınmaz spekülasyonunun önlenmesi gibi amaçlarına ulaşabilmesi için kira bedellerini sınırlandırma hakkı vardır.

Başvurucuların (davacıların) Graz/Avusturya’da, kiracılara kiralanan çeşitli katlardan oluşan büyük bir binanın müştereken sahibi olduğu ve 1981 yılında yürürlüğe giren Kira Yasasının kira bedellerini sınırlayarak bu bedellerde büyük bir düşüşe neden olduğu Mellacher ve Diğerleri/Avusturya davasında (Boyar, 2011/e) verdiği kararında Mahkeme, kira bedellerinin düşürülmesini öngören yasanın orta gelir düzeyindeki insanların makul fiyatlarla ev sahibi olmalarını kolaylaştırmayı ve aynı zamanda bazı normlara uymayan binaları modern standartlara uygun hale getirmeyi amaçladığını vurgulayarak bu tür müdahalelerin kamu yararına uygun, meşru bir amacı olduğuna karar vermiştir.

Üstelik Mahkeme “kira bedellerinin sınırlandırılmasının, sınırlamadan önceden akdedilen sözleşmelerin gelecekteki icrası açısından sonuçlar doğurmasını” da mülkiyet hakkının ihlali olarak görmemiştir. Mahkemeye göre, Ek 1 Nolu Protokol’ün mülkiyet hakkını koruma altına alan 1. maddesi, kanun koyucunun mevcut sözleşmelere müdahale etmesini engellemez (AİHM’nin Mellacher ve Diğerleri/Avusturya kararı, Boyar, 2011/e). Kira bedellerine getirilen sınırlamaların mevcut sözleşmelerde yer alan kira bedellerini büyük ölçüde düşürmesi de sonucu değiştirmez.

Mahkeme; dairelerin, özellikleri ve içinde bulundukları binanın coğrafi konumu dikkate alınmaksızın, yüzölçümlerine göre kategorilere ayrılmasını ve kira bedellerinin sadece daire yüzölçümüne göre sınırlandırılmasını da mülkiyet hakkına aykırı görmemiştir. Böyle bir uygulamanın bazı malikleri diğerlerinden daha dezavantajlı duruma sokabileceğini kabul eden Mahkeme, kira bedellerini düzenleme sistemi kuran ve özellikle de benzer dairelerin kira bedelleri arasında uygun düzey oluşturmayı hedefleyen bir kanunun, zorunlu olarak genel bir nitelik taşıyacağını, üstelik her bir daire için ayrı kira standardı belirlenmesinin de pratik olmadığını, dolayısıyla bu konuda yapılacak genel sınırlamaların mülkiyet hakkına aykırılık teşkil etmeyeceğini vurgulamıştır.

Fakat yukarıda anlatılan hususlar, Mahkeme’nin kira bedellerinin tamamen dondurulabileceği görüşünde olduğu anlamına da gelmemektedir. Mahkeme’ye göre kira bedellerinin tamamen dondurulması, kamu yararı amacıyla yapılmış olsa bile, taşınmaz maliklerini, kamunun sağladığı menfaate nazaran orantısız bir yükümlülük altına sokmaktadır. Bu durum ise mülkiyet hakkının ihlali anlamına gelmektedir.

AİHM’nin Kiracının ve Kira Koşullarının Kamu Otoriteleri Tarafından Belirlenmesi Şeklindeki Uygulamalara Bakışı

Malta’da uygulanan kira sisteminde taşınmazda ikamet edecek kiracılar ve kira koşulları (kira bedeli dahil) kamu otoriteleri tarafından belirlenmektedir. Taşınmaz maliklerinin, kiracının ve kira koşullarının belirlenmesinde herhangi bir yetkisi bulunmamaktadır.

Bu kapsamda yetkili olan Sosyal Konutlar Direktörlüğü, taşınmazda oturacak kiracıyı ve kira koşullarını belirlemek üzere taşınmaz maliklerine talimat verebilmektedir. Sosyal Konutlar Direktörlüğü tarafından belirlenen kira bedeli de ise piyasa rayicinin oldukça altında kalmaktadır.

AİHM, konu hakkında, Ghigo/Malta Davası kararında, devletlerin barınma gibi sosyal sorunları çözmede oldukça geniş bir takdir hakkından yararlanmaları gerektiğini, bu kapsamda taşınmazlara uygulanacak en fazla kira bedelinin kamu otoriteleri tarafından belirlenebileceğini belirttikten sonra kamu otoriteleri tarafından belirlenen kira bedelinin taşınmaz rayiç kiralarına göre önemli düşüşlere neden olabileceğini, bunun doğal karşılanması gerektiğini vurgulamıştır. Mahkeme bu kabulden sonra takdir hakkının da sınırsız olmadığını, taşınmaz maliklerinin çok uzun süreler boyunda çok düşük kira bedellerine zorlanmasının taşınmaz maliklerini aşırı bir külfet altına soktuğunu ve bu durumun mülkiyet hakkına aykırılık teşkil ettiğini ifade etmiştir.

Mahkeme, Velosa Barreto/Portekiz davasında mülk sahibi olan ve kendi kullanımı için ihtiyaç duyduğu halde kendisine miras kalan evin kira sözleşmesini sonlandırma talebi reddedilen başvurucunun talebini Ek 1 No’lu Protokol’ün 1. maddesi uyarınca incelemiş ve malikin kiracısı ile yaptığı sözleşmeyi sonlandırma hakkının Ek 1 No’lu Protokol’ün 1. maddesinin ikinci paragrafı anlamında mal ve mülkün kullanımı hakkını oluşturduğu sonucuna ulaşmıştır.

Fakat taşınmaz maliki ile kiracısı arasındaki kira sözleşmesinin meşru bir sosyal politikanın gerçekleştirilmesi amacı güttüğünü dikkate alan Mahkeme, mülkiyet hakkının ihlal edilmediği sonucuna varmıştır.

Ülkemizde Kira Kontrolleri

Aslında 818 sayılı Borçlar Kanunundan beri,  ülkemizde sözleşme serbestisi uygulanmaktadır. Sözleşme özgürlüğünü benimseyen Borçlar Kanunu, kira parasının tarafların serbest iradeleriyle tespit edilmesini benimsemiştir. Bununla birlikte 1940 yılında çıkarılan Milli Koruma Kanunu’ndan beri, ülkemizde kira bedellerinin kanunla belirlenmesi söz konusu olmuştur.

Ancak uygulamada konut ihtiyacının karşılanmaması, konut talebinin hemen her zaman arzdan daha yüksek olması sonucu, özellikle yüksek enflasyon dönemlerinde kiracıların güç duruma düştükleri görülmüştür.

Borçlar Kanunu’nun öngördüğü sözleşme serbestîsi esasının kiralamalar konusunda kiracılar aleyhine bir durum ortaya çıkardığı anlaşılmıştır. Bundan dolayı kiracı/kiralayan ilişkisinden doğan sürtüşmelerin giderilebilmesi, ev sahibine göre ekonomik açıdan daha dezavantajlı durumdaki kiracıların korunması, toplum huzuru ve güvenliğinin sağlanması gibi nedenlerle ülkemizde zaman zaman kabul edilen bazı kanunlar ve yargı kararları ile kira artışlarına sınırlama getirilmiştir. Taşınmaz kiraları konusunda diğer devletlerde uygulanan diğer sınırlamaların ise (tahliyenin engellenmesi ya da kiracıya, kira konusu taşınmazı satın alma hakkı tanınması gibi) ülkemizde uygulaması bulunmamaktadır.

En son olarak 2001 yılında yürürlüğe giren 4531 sayılı Kanun’la 6570 sayılı Kanun’a eklenen geçici 7. madde ile kira sözleşmelerinde kararlaştırılan kira paralarının 2000 yılında yıllık % 25, 2001 yılında ise yıllık % 10 oranında artırılabileceği öngörülmüştü.

a) Milli Korunma Kanunu

Kira parasının sınırlandırılması konusundaki ilk düzenleme olan 1940 tarihli ve 3780 sayılı Milli Korunma Kanunu, daha ziyade fiyat istikrarını sağlamak amacıyla kira bedellerini 1939 yılı seviyesinde dondurmuştur.

Bu Kanun’un 30. maddesi ile kiralar dondurulmuş, sonradan bu maddenin ihtiyacı karşılayamadığı görülerek değişiklikler yapılmıştır. Madde hükmüne göre Milli Korunma Kanunu’nun yürürlükte bulunduğu süre boyunca, şehir, kasaba, iskele, liman ve istasyonlarda yer alan taşınmazların kira bedelleri, 1939 yılı kira bedellerinden fazla olamaz.

Kanun’un 58. maddesi ise 30. maddeye aykırı davrananlara bir yıllık kira bedelinden az olmamak üzere ağır para cezası uygulanmasını öngörmüştür. 1947 yılında, daha önceden sabitlenen kiralara % 20 zam yapılması öngörülmüştür (Şahin, 2005: 219).

b) 6570 sayılı Gayrimenkul Kiraları Hakkında Kanun’un 2. ve 3. Maddesi

1955 yılında yürürlüğe giren 6570 sayılı Gayrimenkul Kiraları Hakkında Kanun’un 2. ve 3. maddeleri, yürürlüğe girdiği tarihten itibaren, konut ve konut dışı amaçlarla kiraya verilen taşınmazların kira bedellerinin sınırlandırılmasını öngörmüştür. Bu sınırlandırmanın temeli, taşınmaz kiralamalarında meydana gelen aşırı fiyat artışlarının hem toplumda huzursuzluk yaratması, hem de genel fiyat seviyesine etki ederek enflasyona neden olmasıdır. Kanun’un 2. maddesine göre 1947 yılından önce inşa edilen ve kiraya verilen taşınmazların kiraları 1939 yılı kiralarına, konutlarda yüzde iki yüz, konut-dışı yerlerde ise yüzde dört yüz zam yapılmak suretiyle bulunacak miktarı geçemez.

6570 sayılı Kanun’un taşınmaz kira bedellerinin sınırlandırılmasına ilişkin bu hükümleri Anayasa Mahkemesinin 26.03.1963 tarihli ve E: 1963/3, K: 1963/67 sayılı kararı ile iptal edilmiştir. 

c) 6570 sayılı Kanunun Geçici 7. Maddesi ile Getirilen Sınırlama

2001 yılında yürürlüğe giren 4531 sayılı Kanun’la 6570 sayılı Kanun’a eklenen geçici 7. madde ile kira sözleşmelerinde kararlaştırılan kira paralarının 2000 yılında yıllık % 25, 2001 yılında ise yıllık % 10 oranında artırılabileceği öngörülmüştür.

Maddenin 2., 3. ve 4. fıkralarında ise sırayla; “Kira parasının yabancı para veya kıymetli madene endeksli olarak belirlendiği sözleşmelerde ayrıca yıllık artış uygulanamayacağı, kira parasının artış sınırlarının aşılması amacıyla yeniden kira sözleşmesi yapılamayacağı, kira tespit davalarında da bu sınırlamalara uyulacağı” hüküm altına alınmıştır.

4531 sayılı Kanun’un gerekçesine baktığımız zaman taşınmaz kira bedellerinin bu şekilde sınırlandırılmasının ekonomik ve sosyal olmak üzere iki gerekçeye dayandırıldığını görmekteyiz.

Sosyal açıdan bakıldığında temel gerekçe şudur: O dönem için uygulanan ekonomik politikalar neticesinde enflasyon oranında bir gerileme meydana gelmiş, ancak kiracı ile kiraya veren arasında geçmişten gelen alışkanlıklar ve konut arzının azlığı nedeni ile kira bedelleri enflasyon oranının üzerinde artırılmıştır. Bu durum ise kiracıların mağdur olmasına neden olmuştur. Ekonomik açıdan bakıldığında kira bedellerinde yapılan yüksek artışlar, enflasyonu tetiklemekte, enflasyonda meydana gelen artışlar ise tekrar kira bedellerine yansıyarak bir kısır döngü halini almaktadır. Çalışanların gelirlerini enflasyon oranında artırmanın her zaman mümkün olmadığı, fakat kira bedellerinin enflasyon oranı kadar artırıldığı böyle bir durumda ise kiracılar mağdur olmaktadır.

Anayasa Mahkemesi Kararları

2001 yılında yürürlüğe giren 4531 sayılı Kanun’la 6570 sayılı Kanun’a eklenen geçici 7. madde hakkında yapılan iki başvuru sonucunda Anayasa Mahkemesi iki farklı karar vermiştir.

a) Anayasa Mahkemesinin K: 2000/48 sayılı Kararı

2001 yılında yürürlüğe giren 4531 sayılı Kanun’la 6570 sayılı Kanun’a eklenen geçici 7. madde ile kira sözleşmelerinde kararlaştırılan kira paralarının 2000 yılında yıllık % 25, 2001 yılında ise yıllık % 10 oranında artırılabileceği öngörülmüştür.

Maddenin 2., 3. ve 4. fıkralarında ise sırayla; “Kira parasının yabancı para veya kıymetli madene endeksli olarak belirlendiği sözleşmelerde ayrıca yıllık artış uygulanamayacağı, kira parasının artış sınırlarının aşılması amacıyla yeniden kira sözleşmesi yapılamayacağı, kira tespit davalarında da bu sınırlamalara uyulacağı” hüküm altına alınmıştır.

İlk derece hukuk mahkemesinde 2000 yılında yapılacak kira artışı ile ilgili olarak görülmekte olan bir davada geçici 7. maddenin Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüş, ilk derece mahkemesi de iddiayı haklı bularak Anayasa Mahkemesine başvurmuştur.

Anayasa Mahkemesi başvuran mahkemedeki davanın 2000 yılında yapılacak kira artışı ile ilgili olması nedeni ile incelemenin geçici 7. maddede yer alan “…2000 yılında yıllık % 25…” ibaresi ile sınırlı yapılmasına karar vermiştir. Yapılan inceleme neticesinde Anayasa Mahkemesi 16.11.2000 tarihli ve E: 2000/26, K: 2000/48 sayılı kararı (Anayasa Mahkemesi Kararları Dergisi, Sayı: 36, Cilt: 1 Sayfa: 190) ile geçici 7. madde metninde yer alan “…2000 yılında yıllık % 25…” ibaresinin Anayasaya aykırı olmadığına karar vermiştir.

Anayasa Mahkemesine göre Anayasa’nın 2. maddesinde sözü edilen sosyal hukuk devleti; insan haklarına saygılı, kişilerin huzur, refah ve mutluluk içinde yaşamalarını güvence altına alan, kişi ile toplum arasında denge kuran, çalışma hayatının kararlılık içinde gelişmesi için sosyal, iktisadi ve mali tedbirler alarak çalışanları koruyan ve insanca yaşamalarını sağlayan, işsizliği önleyen, milli gelirin adalete uygun biçimde dağıtılması için gereken önlemleri alan, güçsüzleri güçlüler karşısında koruyarak sosyal adaleti ve toplumsal dengeyi kuran devlettir.

Çağdaş devlet anlayışı, sosyal hukuk devletinin tüm kurumlarıyla Anayasa’nın özüne ve ruhuna uygun biçimde kurulmasını ve işlemesini gerekli kılar. Sosyal hukuk devletinde kişinin korunması, toplumda sosyal güvenliğin ve sosyal adaletin sağlanması yoluyla olanaklıdır. Bu anlamda sosyal hukuk devleti ilkesi bireyin korunması ve sosyal adaletin sağlanması amacıyla bir takım sosyal ve ekonomik tedbirlerin hayata geçirilmesini zorunlu kılabilir.

Anayasa Mahkemesine göre konut ve işyeri darlığı bulunan ülkelerde devletçe önlem alınmadığı takdirde, talebin arzdan fazla olması nedeniyle, kiralar aşırı şekilde yükselecek, bu yükseliş ise (kiraların tüketici fiyat endeksi içindeki oranının yüksek olması nedeniyle) tüketim maddelerinin fiyatları üzerinde etkili olarak hayat pahalılığına neden olacaktır. Hayat pahalılığı ise (genel fiyat seviyesinin yükselmesi) ise ekonomik ve dolayısıyla sosyal yaşamı olumsuz yönde etkileyecektir. Bu nedenle Devletin; sosyal huzurun sağlanması, toplumsal barış ve kamu düzeninin korunması amacıyla kiracı/kiralayan ilişkilerini düzenlemesi, böylece insanımızı hak ettiği yaşam düzeyine kavuşturması, gelir dağılımını düzeltmesi ve yoksullukla mücadele etmesi Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen sosyal hukuk devleti olmanın gereğidir.

Geçici 7. maddenin gerekçesinin ekonomi kurallarına göre hak ve nasafete uygun, makul bir kira parasının saptanmasında kiracının durumu ve ekonomik güçlerin değerlendirilmesi, dengelenmesi, yanında yargı içtihatlarına rağmen tüketici fiyat endeksinin üstünde seyreden kira paralarındaki artışın sınırlandırılarak diğer fiyatların yükselmesinin önlenmesi olduğunu ifade eden Anayasa Mahkemesi, kira paralarının sürekli yükselişinin ekonomik ve sosyal yaşamı olumsuz yönde etkilemesi nedeniyle, kira artışlarının, temel ekonomik göstergelerin hedeflerine bağlı olarak geçici bir süre için sınırlandırılmasının kiracı ile kiralayan arasında bozulan ekonomik dengenin yeniden sağlanması toplumsal barış ve kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla getirildiğini ifade etmiştir.

Bunun yanı sıra Anayasa’nın 35. maddesinde, herkesin mülkiyet ve miras haklarına sahip olduğu, bu hakların kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlandırılabileceği ve toplum yararına aykırı kullanılamayacağı ifade edilmiştir. Mülkiyet hakkı kişiye, başkasının hakkına zarar vermemek ve yasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma, ürünlerinden yararlanma ve tasarruf olanağı verir.

4531 sayılı Kanun’un gerekçesinde amacının, ekonomi kurallarına göre hak ve nasafete uygun, makul bir kira parasının saptanmasında kiracının durumu ve ekonomik güçlerin değerlendirilmesi, dengelenmesi, yanında yargı içtihadlarına rağmen tüketici fiyat endeksinin üstünde seyreden kira paralarındaki artışın sınırlandırılarak diğer fiyatların yükselmesinin önlenmesi olduğunu vurgulayana Anayasa Mahkemesi kira paralarının sürekli yükselişinin ekonomik ve sosyal yaşamı olumsuz yönde etkilemesi nedeniyle, kira artışlarının, temel ekonomik göstergelerin hedeflerine bağlı olarak geçici bir süre için sınırlandırılmasının kiracı kiralayan arasında bozulan ekonomik dengenin yeniden sağlanması toplumsal barış ve kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla getirildiği, çünkü taşınmaz mal darlığının, Devletçe önlem alınmaması durumunda kiraların normalin üstünde artacağı, konut ve işyeri olarak çeşitli yönleriyle toplumu etkileyen taşınmaz mal kiralarının, özel hukuk yanında kamu hukukunu da ilgilendirdiğini ifade etmiştir.

Üstelik Anayasa’nın çalışma ve sözleşme hürriyetini düzenleyen 48. maddesi ile Devlete özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini ve güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alma görevi yüklediğini ifade eden Mahkeme kira olgusunun bu bakımdan toplumsal bir sorun olduğu kabul edildiğinde Devletin kira konusunda kamu yararı amacıyla kimi hak ve özgürlükleri sınırlandırmasında Anayasa’nın 2., 13., 35. ve 48. maddelerine aykırılık görmemiştir.

b) Anayasa Mahkemesinin K: 2001/333 sayılı İptal Kararı

2000 yılındaki bu kararına karşılık Anayasa Mahkemesi 19.07.2001 tarihli ve E: 2001/303, K: 2001/333 sayılı kararı ile geçici 7. maddede yer alan “…2001 yılında ise yıllık % 10…” ibaresini Anayasaya aykırı bularak iptal etmiştir.

Anayasa Mahkemesi bu kararında da “ekonomi kurallarına göre hak ve adalete uygun, makul bir kira parasının saptanmasında kiracıların durumu ve tüketici fiyat endeksinin üstünde seyreden kira paralarındaki artışın diğer fiyatlar üzerindeki olumsuz etkileri gözetilerek taşınmaz mal kira bedellerinin kamu yararı amacıyla ve yasayla sınırlandırılmasının Anayasa ile çelişen bir yönü bulunmadığını” ifade ettikten sonra bu sınırlamaların Anayasa’nın sözüne ve ruhuna uygun olması gerektiği, ayrıca genel ve özel sınırlamaların demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olamayacağı ve hakkın özüne dokunamayacağı yönündeki içtihadını yenilemiştir.

Bu hatırlatmadan sonra Mahkeme, geçici 7. maddede 2001 yılı için kabul edilen % 10 sınırlamasının hakkın özüne dokunup dokunmadığını ve demokratik toplum düzeninin gerekleriyle bağdaşıp bağdaşmadığını incelemeye geçmiştir.

4531 sayılı Kanun ile 2001 yılı için kabul edilen %10 oranındaki artışın, 2001 yılında yaşanan ekonomik kriz nedeniyle oluşan fiyat artışlarının çok altında kaldığını; böylece, kira bedellerine getirilen sınırlamanın, amacını aşarak kiracı ile kiralayan arasında bulunması gereken adil dengenin kiralayan aleyhine demokratik bir toplumda makul, kabul edilebilir olarak nitelendirilemeyecek biçimde bozulması sonucunu doğurduğunu ifade eden Mahkeme, 2001 yılı için getirilen bu sınırlama ile mülkiyet hakkının özüne dokunacak biçimde yapılan ölçüsüz sınırlamanın demokratik toplum düzeninin gerekleriyle bağdaşmadığını ve bu nedenle, Anayasa’nın 2., 5., 13. ve 35. maddelerine aykırı olduğuna karar vermiştir.

c) Anayasa Mahkemesi Kararlarının Değerlendirilmesi

Anayasa Mahkemesi 16.11.2000 tarihli ve E: 2000/26, K: 2000/48 sayılı kararı (Anayasa Mahkemesi Kararları Dergisi, Sayı: 36, Cilt: 1 Sayfa: 190) ile geçici 7. madde metninde yer alan “…2000 yılında yıllık % 25…” ibaresinin Anayasaya aykırı olmadığına karar vermiştir.

Anayasa Mahkemesine göre konut ve işyeri darlığı bulunan ülkelerde devletçe önlem alınmadığı takdirde, talebin arzdan fazla olması nedeniyle, kiralar aşırı şekilde yükselecek, bu yükseliş ise (kiraların tüketici fiyat endeksi içindeki oranının yüksek olması nedeniyle) tüketim maddelerinin fiyatları üzerinde etkili olarak hayat pahalılığına neden olacaktır. Hayat pahalılığı ise (genel fiyat seviyesinin yükselmesi) ise ekonomik ve dolayısıyla sosyal yaşamı olumsuz yönde etkileyecektir. Bu nedenle Devletin; sosyal huzurun sağlanması, toplumsal barış ve kamu düzeninin korunması amacıyla kiracı/kiralayan ilişkilerini düzenlemesi, böylece insanımızı hak ettiği yaşam düzeyine kavuşturması, gelir dağılımını düzeltmesi ve yoksullukla mücadele etmesi Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen sosyal hukuk devleti olmanın gereğidir.

2000 yılındaki bu kararına karşılık Anayasa Mahkemesi 19.07.2001 tarihli ve E: 2001/303, K: 2001/333 sayılı kararı ile geçici 7. maddede yer alan “…2001 yılında ise yıllık % 10…” ibaresini Anayasaya aykırı bularak iptal etmiştir.

4531 sayılı Kanun ile 2001 yılı için kabul edilen %10 oranındaki artışın, 2001 yılında yaşanan ekonomik kriz nedeniyle oluşan fiyat artışlarının çok altında kaldığını; böylece, kira bedellerine getirilen sınırlamanın, amacını aşarak kiracı ile kiralayan arasında bulunması gereken adil dengenin kiralayan aleyhine demokratik bir toplumda makul, kabul edilebilir olarak nitelendirilemeyecek biçimde bozulması sonucunu doğurduğunu ifade eden Mahkeme, 2001 yılı için getirilen bu sınırlama ile mülkiyet hakkının özüne dokunacak biçimde yapılan ölçüsüz sınırlamanın demokratik toplum düzeninin gerekleriyle bağdaşmadığını ve bu nedenle, Anayasa’nın 2., 5., 13. ve 35. maddelerine aykırı olduğuna karar vermiştir.

Anayasa Mahkemesinin 6570 sayılı Kanun’un gerek 2. ve 3. maddeleri ve gerekse geçici 7. maddesiyle ilgili olarak verdiği kararları incelendiğinde, bu kararlarda değinilen ortak hususların ve Anayasa Mahkemesinin taşınmaz kira bedellerinin sınırlandırılmasına ilişkin görüşlerinin şu şekilde özetlenmesi mümkündür:

– Konut sıkıntısı modern toplumların en büyük sorunlarından biridir. Konut ve işyeri darlığı bulunan ülkelerde devletçe önlem alınmadığı takdirde, talebin arzdan fazla olması nedeniyle kiralar aşırı şekilde yükselecek, bu yükseliş ise (kiraların tüketici fiyat endeksi içindeki oranının yüksek olması nedeniyle) tüketim maddelerinin fiyatları üzerinde etkili olarak hayat pahalılığına neden olacaktır.

– Devletin, sosyal huzurun sağlanması, toplumsal barış ve kamu düzeninin korunması amacıyla kiracı kiralayan ilişkilerini düzenlemesi, böylece insanımızı hak ettiği yaşam düzeyine kavuşturması, gelir dağılımını düzeltmesi ve yoksullukla mücadele etmesi Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen sosyal hukuk devleti olmanın gereğidir. Sosyal hukuk devleti ilkesi ise bireyin korunması ve sosyal adaletin sağlanması amacıyla bir takım sosyal ve ekonomik tedbirlerin hayata geçirilmesini zorunlu kılabilir. Bu tedbirler kiracıları koruma amacı taşıdığından Anayasa’nın mülkiyet hakkını düzenleyen maddesinde belirtilen “kamu yararı” kavramı içinde değerlendirilmelidir.

– Üstelik Anayasanın çalışma ve sözleşme hürriyetini düzenleyen 48. maddesi ile Devlete özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini ve güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alma görevi yüklemektedir.

– Bundan dolayı kira piyasasında konut arzının azlığı devam ettiği sürece kanun koyucunun (mülkiyet hakkının özüne dokunulmaması şartı ile) kira konusunu düzenlemesi ve bu alanda sınırlama yapması mümkündür ve bu tür müdahaleler kamu yararınadır. Bu sınırlandırmalar kapsamında kira artışlarında uygulanacak oranın kanun ile belirlenmesi mümkündür.

– Ancak bu sınırlamaların ölçülülük ilkesine uygun olması ve hakkın özüne dokunmaması gerekmektedir.

Bilindiği üzere ölçülülük ilkesinin; elverişlilik (sınırlama için kullanılan aracın sınırlama amacını gerçekleştirmeye elverişli olması), demokratik toplumda gereklilik (sınırlayıcı önlemin sınırlama amacına ulaşma bakımından zorunlu olması)  ve oranlılık (araçla amacın orantısız bir ölçü içinde bulunmaması, sınırlamanın ölçüsüz bir yükümlülük getirmemesi)  olmak üzere üç alt ilkesi bulunmaktadır (Anayasa Mahkemesinin 23.06.1983 tarihli ve E: 1988/50, K: 1989/27 sayılı kararı, Anayasa Mahkemesi Kararları Dergisi, Sayı: 25 s: 313).

Anayasa Mahkemesinin kira bedellerine ilişkin sınırlamaları incelerken ölçülülük ilkesinin bu alt ilkelerinin tamamını gözettiğini söylemek mümkündür. Bu kapsamda ilk olarak devlet kira bedellerinde sınırlama yaparken kiracıların yanı sıra kiraya verenlerin menfaatlerinin de dikkate almak zorundadır ki bu durum oranlılık ilkesi kapsamına girmektedir. Mahkemeye göre oranlılık ilkesinin gerçekleşebilmesi için kira bedellerine getirilen sınırlamaların enflasyon oranına yakın olması gerekmektedir. Kira bedellerine getirilen sınırlamanın enflasyon oranına göre çok düşük kalması durumunda taşınmaz malikleri ölçüsüz ve aşırı bir külfete katlanmak durumunda kalmaktadırlar. Bu durum ise oranlılık ilkesinin ihlali anlamına gelmektedir.

Bazı yazarlarca (Ruhi, 2003: 227) 4531 sayılı Kanun’la getirilen sınırlamanın enflasyonu önleme amacına ulaşmaya elverişli olmadığı, bu nedenle elverişlilik ilkesine uygun olmadığı iddia edilmişse de Anayasa Mahkemesinin, bu görüşün aksine, kanun koyucunun “kira artışlarına getirilecek sınırlamanın enflasyonun önlenmesi konusunda etkili olacağı” yolundaki kabulüne katıldığını söylemek mümkündür. Dolayısıyla Mahkeme kira artışlarının sınırlanmasının, enflasyonu önleme bakımından “elverişli” olduğuna inanmaktadır.

Geçici 7. maddenin temel amacının, fiyat endeksinin üstünde seyreden kira paralarındaki artışın sınırlandırılarak diğer fiyatların yükselmesinin önlenmesi olduğunu ifade eden Anayasa Mahkemesi, kira paralarının sürekli yükselişinin ekonomik ve sosyal yaşamı olumsuz yönde etkilemesi nedeniyle, kira artışlarının, temel ekonomik göstergelerin hedeflerine bağlı olarak geçici bir süre için sınırlandırılmasının kiracı ile kiralayan arasındaki ilişkinin yeniden düzene girmesine neden olacağını vurgulamıştır.

Ayrıca konut meselesinin modern toplumların en önemli problemlerinden biri olduğu dikkate alındığında kira bedellerinin kiracının yanı sıra taşınmaz maliklerinin menfaatleri de dikkate alınarak sınırlandırılması, demokratik toplumda gereklilik ilkesine de aykırı olmayacaktır.

Mahkeme kira bedellerine getirilen sınırlamaları incelerken “hakkın özüne dokunmama” ilkesini de dikkate almaktadır. Mahkemeye göre kira atışlarına getirilen sınırlama enflasyon oranına göre çok düşük kalıyor ise mülkiyet hakkının özüne dokunarak kiraya verenlerin mülkiyet hakkını ihlal etmektedir.

Değerlendirme ve Sonuç

a) Kira Bedelinin Kanunla Sınırlandırılması Mümkün mü?

Günümüz toplumlarının en önemli sorunlarından birisi olan barınma sorununun çözümü amacıyla çeşitli tedbirler alınması ve kiralar konusunda kısıtlamalar getirilmesi, sosyal hukuk devletinin temel gereklerinden birisidir. Gerek Anayasa Mahkemesi ve gerekse AİHM devletin bu tür sosyal sorunların çözümü amacıyla gerekli tedbirleri alma hakkına sahip olduğunu kabul etmektedir. Bu tür tedbirler, özel kişiler lehine sonuç doğursalar bile kamu yararına olarak kabul edilmektedir.

Bu şekilde bir sınırlama iki açıdan gereklidir: Öncelikle, konut sektöründe, özellikle savaş, doğal afetler gibi olaylar konutların fiyatlarının artmasına neden olmaktadır (Şahin, 2005: 215). Konut arzının azlığı konut kiralarının artmasına, bu durum da kiracıların taşınmaz maliklerine göre dezavantajlı bir konumda kalmalarına neden olmaktadır. Konut sektöründe, toprağın kıt mal olmasından ve dolayısıyla artırılamamasından dolayı, maliklerin monopol konumunda bulundukları, buna dayalı olarak da istedikleri fiyatları kiracılara dikte ettirebildikleri kabul edilmektedir.

Böyle bir durumun ise sosyal rahatsızlıklara neden olması kaçınılmazdır ve kiracılar açısından adaletsiz sonuçlar doğurabilmektedir. Bundan dolayı bu gibi bir sosyal adaletsizliğin çözümü için kiralayan/kiracı ilişkisine müdahale edilmesi gerekmektedir. Sosyal adaletsizlik olduğuna hükmettiği şeyleri tasfiye etmek ise, demokratik bir yasama organının takdir hakkına güzel bir örnek oluşturur.

Konut sorunu gibi önemli sosyal sonuçlar doğuran bir meselenin çözümü piyasa güçlerinin eline bırakılamaz. Devletin, sosyal amaçlarla kira sözleşmelerine müdahalesi yadırganmamalıdır (Atlaş, 2000: 107). Bu sorunun bir şekilde çözümlenebilmesi amacıyla devlet gerekli gördüğü tedbirleri alma hakkına sahiptir.

Üstelik 1982 Anayasası’nın 2. maddesinde belirtilen sosyal hukuk devleti ilkesi; devlete; sosyal huzurun sağlanması, toplumsal barış ve kamu düzeninin korunması amacıyla kiracı kiralayan ilişkilerini düzenlemesi, böylece insanımızı hak ettiği yaşam düzeyine kavuşturulması, gelir dağılımını düzeltilmesi konusunda görevler yüklemektedir. Bu görevleri yerine getirmek için mülkiyet hakkına getirilen sınırlamalar, Anayasa’nın mülkiyet hakkını düzenleyen 35. maddesi anlamında “kamu yararına” olarak kabul edilmelidir.

Her ne kadar bazı yazarlar (Ruhi, 2003: 230) devletin “sosyal devlet” ilkesinin arkasına sığınarak piyasa mekanizmasının işleyişine müdahale edemeyeceğini ileri sürmekteyseler de piyasa mekanizmasına devletin hiçbir şekilde müdahale etmemesi, günümüzde artık pek kabul görmeyen bir yaklaşım olarak değerlendirilmektedir.

“Bırakınız yapsınlar, bırakınız geçsinler” şeklinde ifadesini bulan ve devletin piyasa mekanizmasını hiçbir şekilde müdahale etmemesini öngören bu anlayış çok eskilerde kalmıştır. Modern toplumlar birbirinden farklı pek çok toplumsal ihtiyaca sahiptirler ve bu tür toplumsal ihtiyaçların sağlanması tamamen piyasa güçlerinin insafına bırakılamaz.

Elbette ki devletin, piyasa mekanizmasına bu şekilde müdahale etmesinden önce, alınması gereken önlemler vardır. Konut sorunu, kira bedellerini sınırlandırarak değil, konut arzını artırarak çözmelidir. Ancak bu durum, kısa vadede, devletin gerekli gördüğü tedbirleri almasına engel değildir.

Sınırlandırmalar için ileri sürülebilecek ikinci gerekçe konut kiralarında meydana gelen artışın enflasyonu tetiklemesidir. Buna göre, konut kiralarındaki yükseliş genel fiyat seviyesindeki artışları tetiklemekte, bu da hayat pahalılığına neden olmaktadır.

Anayasa Mahkemesince de kabul edildiği üzere konut arzının talepten az olduğu durumlarda devletçe önlem alınmadığı takdirde talebin arzdan fazla olması nedeniyle kiralar aşırı şekilde yükselecek, bu yükseliş ise (kiraların tüketici fiyat endeksi içindeki oranının yüksek olması nedeniyle) enflasyonun yükselmesine neden olacaktır. Eğer kira bedellerindeki artış sınırlanabilirse enflasyon oranının artışı da sınırlanabilecektir. Bundan dolayı yüksek enflasyon dönemleri, kira bedellerine müdahalelerin baş gösterdiği dönemler olarak dikkat çekmektedir (Şahin, 2005: 216).

Elbette ki (konut kiralarındaki bir artışın enflasyon oranında ciddi artışlar meydana getirdiği kabul edilmekle birlikte) enflasyonun tek kaynağı kira bedellerindeki artış değildir ve kira bedellerindeki artışın sınırlandırılması, tek başına enflasyonu önlemeye yetmeyecek, bunun yanında diğer bazı tedbirlerin (devlet harcamalarının kontrol altına alınması) de alınması gerekecektir.

Bir başka ifade ile devletin harcamalarının enflasyona önemli katkılar yaptığı bir ortamda kira bedellerinin enflasyon kaygısı ile sınırlandırılması herhangi bir anlam taşımamaktadır. Ancak bu husus, tek başına okunduğunda, kira bedellerine getirilen sınırlamamanın ölçüsüz olduğunu iddia etmeye yetmeyecektir.

Çünkü kira bedellerinin sınırlandırılmasının tek amacı enflasyonu kontrol etmek değildir, daha doğrusu sınırlandırmanın tek sonucu enflasyonun dizginlenmesi değildir. Bu tür sınırlandırmalar ücretlilerin gelirlerinin büyük bir kısmının kira bedellerine gitmesini bir ölçüde sınırlandırmaktadır.

Kira kontrollerini gerektiren bir diğer neden de imar planları ve imar programında ortaya konmuş hedeflere ulaşıma yardımcı olmak üzere, taşınmaz piyasalarını düzenlemedir (İnam ve Çay, 2002: 182). Bu kapsamda, planlarda öngörülen hedeflere ulaşılabilmesi ve sosyal adaletin gerçekleştirilebilmesi amacıyla yerel yönetimlere kira denetim yetkisi verilmesi öngörülmektedir. Bu nedenle belirli alanlarda, sınırlı sürelerle ve sosyal amaçlarla yerel yönetimlere, plan kapsamındaki bir kentsel bölgede veya bir proje uygulama alanında, kira düzeylerini düzenleme ve denetleme yetkisi verilmelidir (DPT, 2007: 82).

Üstelik olayın bir de ahlaki boyutu söz konusudur. Savaş, doğal afet, yüksek enflasyon durumlarında piyasada oluşan fiyat artışları, az sayıda konut sahibinin yararına olacağından, kira denetimleriyle “açgözlülük”, “hırs” gibi ahlaki zaafların da giderilmek istendiğinden bahsedilebilir (Şahin, 2005: 216).

Yukarıda sayılan bu gerekçelerle, kira piyasasında konut arzının azlığı devam ettiği sürece kanun koyucunun (mülkiyet hakkının özüne dokunulmaması şartı ile) kira konusunu düzenlemesi ve bu alanda sınırlama yapması mümkündür ve bu tür müdahaleler kamu yararınadır. Sınırlamaların, özel kişiler lehine sonuçlar doğurması da AİHM tarafından mülkiyet hakkının ihlali olarak görülmemiştir.

Elbette ki konut sorununun gerçek çözümü konut arzının artırılmasıdır ve devletin kamu harcamalarını kısması da enflasyon üzerinde kira kontrollerinden daha etkili sonuç doğuracaktır. Ancak konut arzının artırılarak konut sorunun çözülmesine ve enflasyonun dizginlenmesine yönelik gerçek anlamda çözümler üreten bu iki önlemin alınmaması bile konut kiralarına getirilen sınırlamaları haksız göstermez.

Bir sorunun alternatif çözüm yollarının bulunması, bu yollardan birinin otomatik olarak haksız olması sonucunu doğurmaz. Kiracıları korumak ve bu yolla toplumsal barışı tesis etmek Anayasa’nın 2. maddesinde ifadesini bulan sosyal hukuk devleti ilkesinin bir gereğidir.

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de; konut sorununun modern toplumların temel sorunlarından biri olduğunu, devletin bu tür sosyal sorunları çözebilmek amacıyla çeşitli tedbirler alma konusunda geniş bir takdir yetkisi bulunduğunu kabul ederek, kira bedellerinin kanun ile sınırlanması, kiraya konu taşınmazın mülkiyetinin piyasa değerinin altında bir bedelle kiracıya geçmesi ve kiraya konu taşınmazın tahliyesine emreden yargı kararının uygulanmasının kanun hükmünde kararname ile durdurulması şeklinde getirilen sınırlamaları mülkiyet hakkına aykırı görmemiştir.

Kanun koyucu tarafından getirilen bu tür sınırlamaların sözleşme özgürlüğünü ihlal ettiği ileri sürülmüşse (Ruhi, 2003: 227) de sözleşme özgürlüğünün mutlak ve sınırsız bir hak olmadığı dikkate alındığında sözleşme yapma özgürlüğünün kanun ile sınırlandırılmasının mümkün olduğu görülmektedir.

Sözleşme özgürlüğü, kişilerin borç ilişkilerini düzenlerken, hukukun çizdiği yasal çerçeveye uygun olmak kaydıyla yapacakları sözleşmeleri doğrudan doğruya düzenleme yetkisine sahip olmalarıdır (Başpınar, 1998: 13).

Elbette ki Anayasa’nın 48. maddesi gereği herkes sözleşme özgürlüğüne sahiptir, ancak bu, hakkın sınırsız olduğu anlamına gelmemektedir. Üstelik dünyanın pek çok ülkesinde (ekonomik yönden gelişmiş olarak nitelendirilen Avrupa ülkelerinde bile) (Atlaş, 2000:106) taşınmaz kiralamalarında sözleşme özgürlüğü şu ya da bu ölçüde sınırlandırılmaktadır.

Anayasa Mahkemesi de 3151 sayılı Kanunla, belediyeler, il özel idareleri ve Beden Terbiyesi Genel Müdürlüğü adına kayıtlı taşınmazlara ilişkin kira sözleşmelerinin Kanunun yürürlük tarihinden itibaren altı ay sonra sona erdirilmesini, hukuk devleti ve eşitlik ilkesine aykırı bulmamıştır (Anayasa Mahkemesinin 03.07.1986 tarihli ve E: 1986/8, K: 1986/17 sayılı kararı). Anayasa Mahkemesine göre kamu hukukuna ilişkin ve emredici nitelikte olması, öngördüğü genel ve objektif düzenlemenin farklı hukuksal durumlar yaratmaması için her yerde aynı zamanda uygulanmasını, eski yasa zamanında başlamış olan hukuksal ilişkilerin yeni yasaya göre devamını ve sonuçlandırılmasını gerekli kılar.

Aksi halde, 3151 sayılı Yasanın, yayımını takip eden aybaşında yürürlüğe girmesine karşın, çeşitli yıllara uzanabilen kira sözleşmeleri nedeniyle, farklı uygulamalar yıllar boyu devam eder ve sözleşmesi henüz sona ermemiş olan kiralar yönünden yasa hükmünü yürütemez.

Bundan dolayı kanun koyucunun mevcut kira sözleşmelerini sona erdiren düzenlemeleri, hukuk devleti ilkesine aykırı değildir. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de, kanun koyucu tarafından belirlenen sosyal hedefine ulaşabilmesi için, bu politikaları hayata geçirmek amacıyla alınacak tedbirlerin, önceden akdedilmiş sözleşmelerin gelecekteki icrasını etkilemesini, hukuka aykırı görmemektedir.

Örneğin Mahkeme, Mellacher ve Diğerleri/Avusturya davasında (Boyar, 2011/e), çıkarılan bir kira kanunu ile, bu kanundan önce akdedilmiş bulunan sözleşmelerdeki kira bedellerinin sınırlandırılmasını mülkiyet hakkına aykırı görmemiştir.

Bazı yazarlarca (Ruhi, 2003: 227) 4531 sayılı Kanunla getirilen sınırlama enflasyonu önleme amacına ulaşmaya elverişli olmadığı, bu nedenle elverişlilik ilkesine uygun olmadığı iddia edilmişse Anayasa Mahkemesinin, bu görüşün aksine kanun koyucunun “kira artışlarına getirilecek sınırlamanın enflasyonun önlenmesi konusunda etkili olacağı” yolundaki kabulüne katıldığını söylemek mümkündür.

Üstelik AİHM kararlarına göre taşınmaz kiralamaları gibi mülkiyet hakkını ilgilendiren konularda alternatif çözüm yollarını takdir etmek devletin takdir hakkı kapsamında kalmaktadır. Bu takdir hakkı alternatif çözüm yollarından kendisine göre en uygun olanı seçme hakkını da kapsar. Bir başka ifade ile, bir meselenin veya bir sosyal sorunun birden fazla çözüm yolunun bulunması, devlet tarafından seçilen yöntemin otomatikman haksız olduğu anlamına gelmemektedir.

Bu nedenle, taşınmaz kiralamalarına ilişkin hususların sözleşme özgürlüğü ve piyasa mekanizması içinde şekillenmesi tercihe şayan olmakla birlikte Devletin, sosyal ve ekonomik nedenlerle kiralamalara zaman zaman müdahale hakkının bulunduğunun kabulü gerekir. Bu tür sınırlamalar, enflasyon oranının gerisinde kalmadığı sürece mülkiyet hakkının özünü zedelemez. Anayasa Mahkemesi’nin bu konudaki genel yaklaşımı, enflasyon oranının gerisinde kalmadığı sürece kira bedellerine getirilen sınırlamaların mülkiyet hakkına aykırı olmadığı yönündedir.

b) Uzun Vadeli ve Gerçekçi Çözüm Yolarının Seçilmesi

Hukuken doğru ve ideal olan, kira bedellerinin serbest piyasa koşullarlına ve tarafların serbest iradelerine dayanmasıdır (Atlaş, 2000:107). Bundan dolayı konut problemine gerçek çözüm arz/talep arasındaki denge ile oluşması gereken fiyatlara müdahale yolu ile değil, konut üretiminin artırılmasından geçmektedir. Bir başka ifadeyle konut ya da barınma sorunun asıl çözümü, kısa vadeli sınırlamalardan değil, uzun vadeli ve gerçekçi çözümlerden geçmektedir. Bu kapsamda konut arzının ve alt yapılı arsa üretiminin artırılması için gerekli tedbirler alınmalıdır.

Çünkü ekonomik olarak ispatlanmıştır ki, konut kiralarına müdahale edilmesi, kısa vadede olumlu sonuçlar doğurabilirse de uzun vadede konut arzının daha da azalmasına neden olmaktadır. Avrupa’da İkinci Dünya Savaşından sonra yaygın olarak kullanılmaya başlanan kira kontrollerinin, konut arzını ve kalitesini azaltması (Yetgin, 2007: 323) üzerine, 1980’li yıllardan sonra yavaş yavaş terk edilmeye başlandığı unutulmamalıdır.

Bu nedenle kısa vadede taşınmaz kiralamalarının çeşitli yönlerden sınırlandırılması hoş görülebilir ise de uzun vadede çözüm konut arzının artırılmasından geçmektedir. Bu kapsamda konut üretimini teşvik, kira yardımı, konut üretimi için arsa temini, uygun kredi koşullarının yaratılması, konut üretimi için gerekli girdilerde sübvansiyon sağlanması gibi etkili önlemler mutlaka devreye sokulmalıdır.

c) 1982 Anayasasındaki Sınırlama Şartlarına Uyulması

Mülkiyet hakkı sınırlanırken 1982 Anayasasında belirtilen şartlara uyulmalıdır. Bu kapsamda ölçülülük ilkesine uyulmalı ve mülkiyet hakkının özüne dokunulmamalıdır.

İlk olarak ölçülülük ilkesinin; elverişlilik (sınırlama için kullanılan aracın sınırlama amacını gerçekleştirmeye elverişli olması), demokratik toplumda gereklilik (sınırlayıcı önlemin sınırlama amacına ulaşma bakımından zorunlu olması)  ve oranlılık (araçla amacın orantısız bir ölçü içinde bulunmaması, sınırlamanın ölçüsüz bir yükümlülük getirmemesi)  olarak tecelli eden üç alt ilkesine uyulmalıdır.

Öncelikle kira bedellerinde sınırlama yaparken kiracıların yanı sıra kiraya verenlerin menfaatlerinin de dikkate almak gerekmektedir ki bu durum oranlılık ilkesi kapsamına girmektedir. Bu kapsamda kira bedelleri ve bu bedellerin artışları sınırlandırılırken enflasyon oranına yakın bir artış oranı belirlenmelidir. Sınırlamanın enflasyon oranına göre çok düşük kalması ya da dondurulması durumunda taşınmaz malikleri ölçüsüz ve aşırı bir külfete katlanmak durumunda kalmaktadırlar. Bu durum ise hem oranlılık ilkesinin ihlali anlamına gelmektedir hem de mülkiyet hakkının özüne dokunmaktadır.

Ayrıca demokratik toplumda gereklilik ilkesine uygun olarak, sadece sosyal ve ekonomik şartların zorunlu kıldığı durumlarda sınırlama yolu tercih edilmelidir. Bu konuda kanun koyucunun geniş bir takdir yetkisi olduğu kabul edilmekle birlikte takdir yetkisinin keyfi uygulamaları içermediği dikkatlerden kaçmamalıdır.

d) AİHS’nde ve AİHM İçtihatlarında Yer Alan Sınırlamalara Uyulması

Kiralar konusunda sınırlamalar getirilirken iç hukukun yanı sıra Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve buna ek protokollerle Sözleşmenin uygulanması konusunda AİHM tarafından geliştirilen içtihatların da dikkate alınması gerekmektedir.

Bu kapsamda ilk şart kamu yararı amacıyla hareket edilmesidir. Bu şart 1982 Anayasasının mülkiyet hakkını düzenleyen 35. maddesinde belirtildiği gibi Ek 1 Nolu Protokol’ün 1. maddesinde de açıkça belirtilmiştir. Bundan dolayı kamu yararı dışında, özel bir kişiye ya da gruba çıkar sağlamak üzere keyfi uygulamalarla müdahale mülkiyet hakkının ihlali anlamına gelecektir.

AİHS açısından ikinci şart hukuk tarafından öngörülmedir. Buna göre kiralamalara getirilecek kısıtlamaların hukuk tarafından öngörülmüş olması gerekmektedir. Kısıtlamaların hangi hukuk normu tarafından getirildiğinin AİHS açısından önemi bulunmamakla birlikte 1982 Anayasasının 35. maddesi mülkiyet hakkının ancak kanunla sınırlanabileceğini öngördüğü için bu kısıtlamaların kanunla düzenlenmesi zorunludur. Ayrıca bu kanunların açık, anlaşılır ve ulaşılabilir olması zorunlu olduğu gibi uygulamanın da hukuk normu tarafından tespit edilen unsurlara uygun olması, müdahalenin uygun ve hukuk tarafından öngörülen bir merciden kaynaklanması ve uygun merciler tarafından uygulanmış olması gerekmektedir.

Bunun yanı sıra, sınırlamalarda kiracıların olduğu kadar taşınmaz maliklerinin de menfaati dikkate alınmalıdır. Taşınmaz maliklerinin menfaati ile toplumun genel menfaati arasında bulunması gereken adil dengenin korunmasına özen gösterilmeli, taşınmaz malikleri orantısız bir külfete katlanmak zorunda bırakılmamalıdır. Enflasyon oranına yakın bir şekilde tespit edilen kira artışı sınırlamalar gerek Anayasa Mahkemesi ve gerekse AİHM tarafından mülkiyet hakkına aykırı görülmemiştir.

Son olarak, hukuk normunun keyfi uygulamalara karşı gerekli güvenlik önlemlerini de öngörmesi gerekmektedir. Bir başka ifade ile mülkiyet hakkına yapılan müdahalelerin hukuk tarafından öngörülmesi yetmemekte, keyfi muamelelere karsı bu sınırın belirleyici karakterlere sahip olması ve uygun yasal güvencelerinin bulunması gerekmektedir.