Mülkiyet Hakkı Açısından Düzenleme Ortaklık Payı

Düzenleme Ortaklık Payı

Planlama konusunun mülkiyet hakkına getirdiği bir diğer kısıtlama ise, arazi ve arsa düzenlemesine tabi tutulan taşınmazlardan 3194 sayılı Kanun’un 18. maddesi gereği alınan düzenleme ortaklık payıdır.

1351 sayılı Ankara Şehri İmar Müdiriyeti Teşkilât ve Vezaifine Dair Kanun ile başlayan ve 3194 sayılı Kanun’un 18. maddesiyle devam eden bu uygulamada arazi ve arsa düzenlemesine tabi tutulan taşınmazların belirli bir kısmı, düzenleme alanının ihtiyacı olan yol, park, yeşil alan gibi umumi hizmet alanlarının karşılanması amacıyla kesilmektedir.

Düzenleme Ortaklık Payı Tarihçesi

Ülkemizde ilk kez 1848 yılında binaların yapı biçimine ve şehircilik ilkelerine ilişkin, “Ebniye Nizamnamesi” çıkarılarak, cadde ve sokakların genişletilmesi için yıkılması gereken binaların, sahiplerinden değer pahası ile satın alınması veya istimlâk edilerek yıktırılması öngörülmüştür. 1856 yılında çıkarılan başka bir düzenleme ile beldenin tezyini, temizliği ve yolların genişletilmesi gibi işler için bedeli karşılığında istimlâk yapılması esası kabul edilmiştir. 1864 tarihli Turuk ve Ebniye Nizamnamesi ise sokakların genişletilmesi için alınacak yerlerin, sahipleri tarafından belediyeye parasız olarak terk edilmesi esasını getirmiş, ancak yeniden sokak açılması durumunda, “bedeli verilmedikçe, malikin tasarruf haklarının ihlâl edilmeyeceğini” ayrıca belirtmiştir.

Cumhuriyet ilânından sonra, 1928 yılına kadar, ülkemizde 1882 (22 Teşrinievvel 1299) tarihli, yollar, yangın yerleri ve binalarla ilgili düzenlemeleri içeren “Ebniye Kanunu” uygulanmıştır. Bu kanunda, “sokakların genişletilmesi için icabeden ve üzerinde bina bulunmayan yerlerin, sokağın iki tarafındaki sahiplerinden lüzum eden kısmın yarı yarıya ve karşılık verilmeksizin alınması ilkesi benimsenmiştir. Bu dönemde, Kurtuluş Savaşı’nda yangın geçirmiş İzmir şehri için 1924 yılında “mevzii imar planı” hazırlanarak şehrin yeniden düzenlenmesine girişilmiştir.

1351 sayılı Ankara Şehri İmar Müdiriyeti Teşkilât ve Vezaifine Dair Kanun

Türkiye’de ilk şehir düzenlemesi 1928 yılında çıkarılan 1351 sayılı “Ankara Şehri İmar Müdiriyeti Teşkilât ve Vezaifine Dair Kanun” ile sağlanmış ve başkent Ankara’nın imar planı bu Kanun’a dayanılarak hazırlanmıştır. Sözü edilen yasada “İmar planı hudutları içindeki arsaların gerek münferiden ve gerekse hisseli olarak ifraz ve tevzi” olunabileceği, yüzde on beş eksiği ile dağıtım esası kabul edilmiştir. Daha sonra bütün belediyelere imar planı hazırlama zorunluluğu getiren 3.4.1930 tarihli ve 1580 sayılı Belediye Kanunu ve 1933 yılında da kentlerin planlama çalışmasını düzenleyen 2290 sayılı Belediye Yapı ve Yollar Kanunu yürürlüğe konulmuştur. Bu Kanun’da dağıtımda yüzde on beşe kadar zayiata yer verilmiştir. 1956 yılında çıkarılan 6785 sayılı “İmar Kanunu” ile “Belediye Yapı ve Yollar Kanunu” yürürlükten kaldırılmıştır. 6785 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesinde, “imar ve yol istikamet planları hududu içindeki binalı ve binasız gayrimenkullerin, plana uygun şekilde inşaata elverişli hale getirilmesi için gayrimenkul sahiplerinin muvafakati aranmaksızın birbirleriyle ve yol fazlası ile veya sair belediye, amme hükmi şahısları ile amme müesseselerine ait yerlerle birleştirilerek, plan icaplarına göre, müstakil veya şüyulu olarak parsellere ayırmaya ve bu yerleri yüzde yirmibeşe kadar noksanı ile sahiplerine dağıtmaya belediyeler selâhiyetlidir.” hükmü yer almıştır.

6785 sayılı İmar Kanunu

6785 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesinde vücut bulan düzenleme ortaklık payı, madde metnindeki ifade nedeni ile “zayiat” olarak adlandırılmaktaydı. Bu madde hakkında Anayasa Mahkemesinde açılan iptal davası üzerine Mahkeme tarafından verilen 22.11.1963 tarihli ve E: 1963/65, K: 1963/278 sayılı karar ile; 6785 sayılı Kanun’un 42. maddesinin düzenleme ortaklık payı (o dönem için “zayiat”) ile ilgili hükümlerinin 1961 Anayasası’nın kamulaştırmayı düzenleyen 38. maddesine aykırı olduğuna karar verilmiştir. Mahkeme, 42. maddenin taşınmazların bir kısmının belediyece bedel ödenmeksizin taşınmaz maliklerinden alınmasını öngördüğünü, oysa 1961 Anayasası’nın 38. maddesinde “Devlet ve kamu tüzel kişileri, kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarım peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların, kanunda gösterilen esas ve usullere göre, tamamını veya bir kısmını kamulaştırmağa veya bunlar üzerinde idari irtifaklar kurmağa yetkilidir” hükmünün yer aldığını, 38. maddede yer alan bu hükmün kamulaştırmanın ancak bedel ödenerek yapılabileceğini gösterdiğini ifade etmiştir.

Anayasa Mahkemesi, Düzenleme Ortaklık Payı ve Mülkiyet Hakkı

Mahkemeye göre; İmar Kanunu’nun 42. maddesinde yer alan hüküm taşınmazların bir kısmının karşılık ödenmeksizin belediye mülkiyetine geçmesini öngörmektedir. Bu ise, 38. maddeye aykırıdır. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasına göre gerçek karşılık ödenmedikçe kamulaştırma yapılamaz. Dolayısıyla kamulaştırma hükmünü kapsayan 42. maddenin uygulanması sonucu taşınmazının bir kısmı elinden alınacak olan kişiye bunun gerçek karşılığının ödenmesi gerekir. İmar Kanunu’na göre böyle bir ödeme söz konusu olmadığına göre 42. madde, Anayasa’nın 38. maddesine aykırıdır. Her ne kadar belediyelere bu yetkinin tanınmasının sebebi şehir ve kasabalarımızın hemen hepsinin modern şehircilik şartlarını haiz olmaması ise de, bu gerekçe yüzde yirmi beşin parasız alınmasını haklı gösterecek hukuki bir sebep olarak kabul edilemez.

Görüşmeler esnasında Anayasa Mahkemesinin bazı üyeleri tarafından “taşınmazların plana uygun şekilde inşaata elverişli hale getirilmesi sonucu değerinin yükseleceği, bu sebeple de yüzde yirmi beşe kadar eksik verilecek taşınmazların değerlerinin bunların eski yüzölçümlerindeki değerlerini karşılayacağı” ileri sürülmüş ise de bu görüş kabul görmemiştir.

Netice itibarı ile Mahkeme, 42. maddenin konuluş amacının şehir ve kasabaların şehircilik açısından geliştirilmesi olduğunu kabul etse de bu hususun, taşınmazın yüzde yirmi beşlik kısmının bedel ödenmeksizin alınmasını haklı gösterecek hukuki bir sebep olarak kabul edilemeyeceğine ve 42. maddenin Anayasa’nın 38. maddesine aykırı olduğuna karar vermiştir.

Noksan Dağıtma Yerine Düzenleme Ortaklık Payı

Anayasa Mahkemesinin iptal kararı üzerine 42. madde, 1605 sayılı Kanun’la yeniden düzenlenmiş, “noksan dağıtma” kuralı yerine “düzenleme ortaklık payı“ ilkesi getirilerek iptal nedeniyle ortaya çıkan boşluk doldurulmuştur.

Bu düzenleme ile “belediyelerce imar sınırları içinde düzenlemeye bağlı tutulan arazi ve arsaların yüzölçümlerinden yeteri kadar alanın düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında düzenleme ortaklık payı adı altında alınabileceği ve taşınmazların yüzde yirmi beşine kadar noksanı ile ilgililere dağıtmaya belediyelerin yetkili olduğu“ kabul edilmiştir. Bu hüküm ile; belediyelerce imar hududu içinde düzenlemeye bağlı tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar alanın düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında “düzenleme ortaklık payı olarak yüzde yirmi beşine kadar noksanı ile ilgililere dağıtmaya belediyelerin yetkili olduğu” öngörülmüş ve esasları gösterilmiştir.

3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. Maddesi

1985 yılında çıkarılan 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. maddesi ile düzenleme ortaklık payı yeniden düzenlenmiştir. Maddenin ikinci ve üçüncü fıkraları şu şekildedir:

“Belediyeler veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar saha, düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında düzenleme ortaklık payı olarak düşülebilir. Ancak, bu maddeye göre alınacak düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde kırkını geçemez.

Düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan yerlerin ihtiyacı olan Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve ortaöğretim kurumları, yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol gibi umumi hizmetlerden ve bu hizmetlerle ilgili tesislerden başka maksatlarla kullanılamaz.”

Zonguldak İdare Mahkemesince 18. maddenin Anayasaya aykırı olduğu gerekçesi ile Anayasa Mahkemesine başvurulmuş ise de Mahkeme, 21.06.1990 tarihli ve E: 1990/8, K: 1990/12 sayılı kararı ile, 18. maddenin Anayasaya aykırı olmadığına karar vermiştir. Mahkemenin bu kararında ileri sürdüğü görüşleri şu başlıklar altında toplayabiliriz:

Düzenleme Ortaklık Payı ve Mülkiyet Hakkı

1) Düzenleme ortaklık payı, kamulaştırma değildir.

Mahkeme, düzenleme ortaklık payının kamulaştırma işlemi olmadığını, düzenleme ortaklık payının yasanın öngördüğü ve taşınmazda meydana gelen değer artışı karşılığında gerçekleştirilen bir işlem olduğunu vurgulamıştır. Mahkemeye göre düzenleme ortaklık payı, mülkiyet hakkı açısından kamulaştırma dışında kendine özgü bir sınırlama getirmektedir. Bu nedenle, bedel ödenmeksizin bir kamulaştırma işlemi yapılması söz konusu değildir. Taşınmazlardan belli bir miktarın düzenleme ortaklık payı olarak alınmasını, karşılık ödenmeden yapılan bir kamulaştırma olarak nitelendirmek olanaksızdır. Bu nedenle, yönetimin kamulaştırmasız el atmada bulunduğundan söz edilemez.

2) Düzenleme ortaklık payı, külfetlerin eşit dağıtılmasını sağlamaktadır.

Mahkemeye göre; yapılan uygulama, düzenlemeye bağlı tutulan yerlerin gereksinimi olan genel hizmetlerle ilgili tesislerin, düzenlemeye giren tüm parsellerin katkısı ile sağlanması amacına yöneliktir.  Bu tesislerin yer aldığı imar parselleri, yalnız isabet ettiği kadastral parsele değil, düzenlemeye giren tüm parsellere alanları oranında pay verilmek suretiyle sosyal bir denge kurulmaktadır.

3) Düzenleme neticesinde taşınmaz malikinin mal varlığında bir azalma meydana gelmemektedir. AAD Yönetmeliğinin 5. maddesinde belirtildiği üzere, belediyeler; beldenin gereksinim ve gelişme durumuna göre yeterli sayıda arsayı, konut yapımına hazır bulunduracak biçimde düzenleme alanlarını saptamak ve uygulamasını yapmakla yükümlüdürler. Bu suretle yapılan uygulama sonucunda bir taşınmaz, kadastral parselden imar parseline dönüşmekte, konut yapımı gereksinimi içindeki kişiler, imarlı arsayı daha kolay elde edebilmektedirler. Yapılan arazi ve arsa düzenlemesi sonucu yüzölçümü bakımımdan yüzde otuz beşe kadar eksiğiyle oluşan yeni parsel, değer olarak artış göstermekte ve noksanıyla dağıtılmasına karşın taşınmaz malikinin malvarlığında kural olarak bir azalmaya neden olmamaktadır. Bu nedenle, itiraz konusu düzenlemenin Anayasa’nın 46. maddesine aykırı bir yönü bulunmamaktadır.

4) Yol, yeşil alan gibi alanlar için düzenleme ortaklık payı alınması, şehirlerin planlı ve çağdaş bir şekilde gelişmesi bakımından gereklidir. Yapılan uygulama, düzenlemeye bağlı tutulan yerlerin gereksinimi olan genel hizmetlerle ilgili tesislerin, o bölgeye hizmet edeceği göz önünde bulundurularak, düzenlemeye giren tüm parsellerin katkısı ile bu alanların sağlanması amacına yöneliktir. Bu tesislerin yer aldığı imar parselleri yalnız isabet ettiği kadastral parsele değil, düzenlemeye giren tüm parsellere alanları oranında pay verilmek suretiyle sosyal bir denge kurulmaktadır. Üstelik kadastral parsellerin imar parseline dönüştürülmesinden sonra belediye tarafından kamu hizmeti yapılırken, hizmet karşılığı, yine o yere getirilecek hizmet için malikin taşınmazından belli bir miktarın düzenleme ortaklık payı olarak alınması yetkisinin, karşılık ödenmeden yapılan bir kamulaştırma olarak nitelendirilmek olanaksızdır. Bu nedenle yönetimin kamulaştırmasız el atmada bulunduğundan söz edilemez.

Arazi ve arsa düzenlemesi ile imar parselleri oluşturularak konut yapımına hazır arsaların saptanmasıyla imar olanakları sağlayan belediye, yüklendiği külfet ve hizmetler nedeniyle, taşınmazlardan değer artışı karşılığında, yine onların genel hizmetleri yönünden ortaklaşa kullanmaları amacıyla; yol, meydan, park, yeşil alan, genel otopark, cami ve karakol gibi yerler için, yasa koyucunun saptadığı yüzde otuz beşe kadar kısmını, düzenleme ortaklık payı olarak alabilmesi şehirlerin dengeli biçimde gelişmesi ve çağdaş duruma getirilmesine yöneliktir. Esasen pek çok batı ülkesinde bu tür uygulamalar benimsenmiştir.

Belediyeler, arazi ve arsa düzenlemesi için yüzde otuz beşten daha fazla bir kısım araziye gereksinim duyarlarsa kamulaştırma yoluna gidebilmektedirler. İtiraz konusu düzenlemeyle, yönetimin imar uygulaması için büyük ölçüde taşınmazları kamulaştırıp daha sonra vatandaşlara satışı durumunda, değerlenecek taşınmazların arsa spekülatörleri tarafından alınıp birkaç elde toplanması önlenmiş olmaktadır.

Arsa sahiplerinin; belediyeye, otopark yerleri, park yerleri ve diğer kamu tesisleri için arsa yardımında bulunmaları, konut yapımına tahsis edilmiş arsalardan yeter miktarın, araba park yeri olarak belediyeye intikal ettirilmesi birçok ülkede uygulanmaktadır.

Pek çok uygar ülke tarafından kabul edilip uygulanan arazi ve arsa düzenlemesinde bir kısım alanın düzenleme ortaklık payı olarak alınması işlemi, kendine özgü dengeli bir değerlendirme niteliğindedir.

5) İmar uygulaması, kamu idareleri açısından anayasal bir görevdir.

Belediyece imar uygulamasının gerçekleştirilmesi, Anayasa’nın 57. maddesinde yer alan konut hakkının gereğince kullanabilmesi için Devlete verilen “şehirlerin özelliklerini ve çevre şartlarını gözeten bir planlama çerçevesinde konut ihtiyacını karşılayacak tedbirleri alma” ve “toplu konut teşebbüslerini destekleme” görevinin gereğidir. Anayasa’nın 65. maddesinde “Devlet sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, ekonomik istikrarın korunmasını gözeterek, malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir” hükmü ile belirlendiği üzere, Devlet tarafından yapılması zorunlu sosyal ve ekonomik tüm görevlerin hemen yerine getirilmesi güçtür. Belirli nüfus yoğunluğuna ulaşmış yerleşim birimlerinin ilerdeki durumları da tasarlanarak imar planları yapılması ve planların uygulanmasında yalnızca kamulaştırma yoluna gidilmesi yoluyla sorunların çözümlenmesindeki kimi güçlükler, imar düzenlemelerinde engeller oluşturacaktır.

6) Düzenleme ortaklık payı, kamu yararınadır ve Anayasa’nın 35. maddesi mülkiyet hakkınına kamu yararı amacı ile sınırlama getirilebileceğini öngörmektedir.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, özel mülkiyeti benimsemiştir. Gerçekten, Anayasa’nın 35. maddesinde, herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu belirtilmiştir. Ancak, bu nitelikteki mülkiyet hakkı toplum yararına aykırı olmayacak biçimde ve yasaların koyduğu sınırlamalara uyularak kullanılır. Yasa koyucu da, mülkiyet hakkına dilediği sınırlamaları getirmekte serbest olmayıp Anayasa’nın 35. maddesini göz önünde tutmak zorundadır. Anayasa’nın 35. maddesinde, ancak kamu yararı amacı ile mülkiyet hakkı üzerinde sınırlama yapılabileceği ve malikin de bu hakkı toplum yararına aykırı biçimde kullanamayacağı belirtilmiştir.  Anayasa Mahkemesinin kimi kararlarında belirtildiği gibi, yasayla yapılan kısıtlamanın topluma sağlayacağı yarar, kişilerin uğrayacağı zarara göre ağır bastığında, burada kamu yararının varlığını kabul etmek gerekir. Sosyal nitelik taşıyan mülkiyet hakkının toplum ve toplum yararı ile doğrudan ve yakından ilgili olması karşısında bu konuda da bireyle toplum yararının karşılaştığı durumlarda toplum yararının üstün tutulması doğaldır.

Hukuk devletinin vazgeçilmez öğeleri içinde yer alan yasaların kamu yararına dayanması ilkesiyle bütün kamusal girişimlerin temelinde bulunması doğal olan kamu yararı düşüncesinin yasalara egemen olması, yasa koyucunun bu esası göz ardı etmemesi zorunludur. Yapılacak tesis ve hizmetler yasalarda öngörülen ve idarenin görevi içinde bulunan konulardan ise kamu yararı var demektir. Söz konusu hüküm, faydalı yatırımlara girişilmesini, kişi ve toplum yararına düzenlemeler yapılmasını ve imar düzenine uygun yapılaşmayı sağlayacağı için hukuk devleti ilkelerine aykırı değildir. Bu açıdan bakıldığında düzenleme, hukukun genel ilkeleriyle uyumlu olup, kamu yararını amaçladığı için sosyal devlet yapısına da uygun bulunmaktadır.

7) Düzenleme ortaklık payı “ölçülülük” ilkesine aykırı değildir. Yapılan düzenleme ile; imar sınırları içinde bulunan arazi ve arsa maliklerinin mülkiyet hakkı sınırlandırılarak bu taşınmazların bir kısmının düzenleme ortaklık payı olarak alınması öngörülmektedir. Ancak, düzenleme sonucu ortaya çıkan değer artışı nedeniyle ölçülülük kuralına uygun bir sosyal denge oluşmaktadır.

8) Düzenleme ortaklık payı “demokratik toplum düzenine” aykırı değildir ve “mülkiyet hakkının özüne” dokunmamaktadır. İmar uygulamaları sonucu taşınmazlarda meydana gelecek değer artışı göz önüne alındığında, düzenleme ortaklık payı oranının demokratik toplum düzeninin gereklerine ters düştüğü söylenemez.

Düzenleme ortaklık payının; yerleşim birimlerinin iyileştirilmesi sonucunda ulaşmasını öngördüğü düzeyin, toplum yaşamı yönünden önem taşıyan kamu yararı, kamu düzeni ve hukuk devleti kurumlarının iyi işlemesi ve sosyal yarar sağlama, ekonomik ve sosyal dengeyi eşitlik ilkesi gereği oluşturma gibi haklı ve doğru bir amaca yönelik bulunması karşısında, içeriği bakımından mülkiyet hakkının özüne dokunmadığının kabulü gerekir. Bu bakımdan, yapı yapma dahil, kendisine tahsis edilen ve denkliği gözetilen taşınmaz üzerinde tasarrufta bulunma hakkını kullanabilen malikin, kamulaştırma dışındaki uygulama ile mülkiyet hakkının özüne dokunulduğundan söz edilemeyeceği için dava konusu kuralla getirilen sınırlamanın demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olduğu da düşünülemez.

İptali istenilen kuralla yönetim, kamulaştırma dışında, kişinin mülkiyet hakkını yasayla sınırlandırırken, işlem konusu taşınmazdan düzenleme ortaklık payı olarak ayrılan yerleri, şehirleşme için gerekli olan genel hizmetlerde kullanmaya yetkili kılınmıştır. Bu bakımdan, kendisine tahsis edilen imar parselinde yapılanma hakkını kullanabilecek olan malikin mülkiyet hakkının özüne dokunulduğundan söz edilemez.