6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’un 9. maddesinin 2. fıkrasında, bu Kanun kapsamındaki alanlarda bu Kanunun öngördüğü uygulamaların zaruri kılması hâlinde, bu uygulamaların gerektirdiği iş ve işlemler hakkında;
a) 3573 sayılı Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerinin Aşılattırılması Hakkında Kanunun, b) 6831 sayılı Orman Kanununun, c) Afete maruz bölgeye ilişkin hükümleri saklı kalmak kaydıyla 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısiyle Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanunun, ç) 189 sayılı Millî Savunma Bakanlığı İskân İhtiyaçları İçin Sarfiyat İcrası ve Bu Bakanlıkça Kullanılan Gayrimenkullerden Lüzumu Kalmıyanların Satılmasına Salâhiyet Verilmesi Hakkında Kanunun,
d) 2565 sayılı Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Kanununun, e) 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun, f) 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun, g) 4/4/1990 tarihli ve 3621 sayılı Kıyı Kanununun,
ğ) 25/2/1998 tarihli ve 4342 sayılı Mera Kanununun, h) 16/6/2005 tarihli ve 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanunun, ı) 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun, i) Geri görünüm ve etkilenme bölgeleri bakımından 18/11/1983 tarihli ve 2960 sayılı Boğaziçi Kanununun,
bu Kanunun uygulanmasını engelleyici hükümleri ve diğer kanunların bu Kanuna aykırı hükümlerinin uygulanmayacağı yer almaktaydı. Ancak, bu hüküm Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir.
a) Maddenin Anayasa’ya Aykırılığı Konusundaki Görüşümüz
Bu maddenin uygulanması, bazı alanlar bakımından sorun çıkarmayabilir. Örneğin 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısiyle Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun kapsamında kalan alanların (jeolojik açıdan yapılaşmasında sakınca bulunmaması şartıyla) 6306 sayılı Kanun kapsamında kullanılmasında hiçbir sakınca ortaya çıkmayabilir.
Ayrıca 189 sayılı Millî Savunma Bakanlığı İskân İhtiyaçları İçin Sarfiyat İcrası ve Bu Bakanlıkça Kullanılan Gayrimenkullerden Lüzumu Kalmıyanların Satılmasına Salâhiyet Verilmesi Hakkında Kanun, bu Bakanlığa tahsisli bazı alanların satışını düzenlemektedir. Bu Kanun’a tabi yerlerin 6306 sayılı Kanun kapsamında kullanılmasında zaten bir engel yoktur. Sadece taşınmazın bedelinin, özel ödenek olarak Milli Savunma Bakanlığına ödenmesi söz konusudur. 6306 sayılı Kanun’un bu maddesi, bu ödemeyi ortadan kaldırmak amacıyla konulmuştur.
2565 sayılı Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Kanunu ile 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununa tabi yerlerin de kullanılması herhangi bir sakınca ortaya çıkarmayacaktır. Boğaziçi Kanunu’na tabi alanlarda uygulama yapılması da tamamen bir tercih meselesidir.
Ancak 3573 sayılı Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerinin Aşılattırılması Hakkında Kanun, 6831 sayılı Orman Kanunu, 3621 sayılı Kıyı Kanunu, 4342 sayılı Mera Kanunu, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu kapsamında kalan yerlerin 6306 sayılı Kanun kapsamında kullanılabileceğini düşünmek, Anayasal açıdan bazı sıkıntılar ortaya çıkarabilecektir. Bunlara ilişkin hususlar aşağıda açıklanmıştır.
İlk olarak tarım alanlarını ve meraları açıklayalım. 6306 sayılı Kanun, bu Kanun’un uygulanmasının gerekmesi halinde, Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerinin Aşılattırılması Hakkında Kanun, Mera Kanunu, Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu kapsamındaki alanların da kullanılabilmesini öngörmektedir. Bu ise tarım alanlarının, meraların ve zeytinlik alanlarının azalması sonucunu doğurabilecektir. Oysaki bunların korunması, Anayasal bir zorunluluktur.
1982 Anayasasının 45. maddesi tarım arazileri ile meraların amaç dışı kullanımını yasaklamaktadır. Bu hükmün uygulanması amacıyla çıkarılan 5403 sayılı Kanun’un 13. maddesi de tarım arazilerinin, tarım dışı amaçlarla kullanılmasını yasaklamaktadır. Madde hükmüne göre; mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz. Ancak, alternatif alan bulunmaması ve Kurulun uygun görmesi şartıyla; Kanunun 14. maddesinde sayılan amaçlar içim bu arazilerin amaç dışı kullanım taleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından izin verilebilir. Bu hüküm, Anayasa’nın, devlete tarım alanlarının amaç dışı kullanılmasını önleme görevi yükleyen 45. maddesiyle uyum içerisindedir.
6306 sayılı Kanun ise bu tutumun tam tersine bir yaklaşım sergilemektedir. Kanun, uygulama için gerekmesi durumunda, tarım arazilerinin de bu amaçla kullanılmasına cevaz vermektedir ki bu durumun, Anayasa’nın 45. maddesiyle devlete yüklenen tarım alanlarının amaç dışı kullanımını engelleme görevine tezat olduğuna şüphe yoktur. Dolayısıyla bu alanların 6306 sayılı Kanun amaçlarında kullanılması, 5403 sayılı Kanun’a ve dolayısıyla Anayasa’nın 45. maddesine aykırılık teşkil edecektir.
Aynı durum zeytinlik alanları için de geçerlidir. Kanun koyucu zeytinliklerin korunmasına verdiği önemi göstermek amacıyla, 3573 sayılı Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerinin Aşılattırılması Hakkında Kanunu yürürlüğe koymuştur. Zeytinlik alanları korumak amacıyla çıkarılan 3573 sayılı Kanun’un 20. maddesine göre; zeytincilik sahaları daraltılamaz. Ancak, belediye sınırları içinde bulunan zeytinlik sahalarının imar hudutları kapsamı içine alınması hâlinde altyapı ve sosyal tesisler dahil toplam yapılaşma, zeytinlik alanının %10’unu geçemez”. Bu durumda bu alanların 6306 sayılı Kanun için kullanılması, zeytinliklerin daralmasına neden olabilecektir.
Meralar açısından da benzer bir durum söz konusudur. Kanun’un 4. maddesinin 6. fıkrasına göre 4342 sayılı Mera Kanunu kapsamında olup riskli alanlarda ve riskli yapılarda yaşayanların nakledilmesi için Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca ihtiyaç duyulan taşınmazlar, 4342 sayılı Kanunun 14. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendindeki alanlardan sayılarak, tahsis amaçları aynı maddeye göre değiştirilip tapuda Hazine adına tescil edilir; bu taşınmazlar hakkında bu Kanun’a göre uygulamada bulunulur. Bu alanların vasıf değişikliği Mera Kanunu’nun 14. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine (doğal afet bölgelerinde yerleşim yeri için ihtiyaç duyulması) göre yapılacaktır.
Ancak (g) bendi sadece istisnai durumlarda doğal afet bölgelerinde yerleşim yeri için ihtiyaç duyulması söz konusu olduğunda kullanılabilecektir. Oysaki 6306 sayılı Kanun bu durumu genişletmekte ve bu Kanun amaçlarında kullanılması planlanan her türlü meranın tahsis amacının değiştirilebilmesine imkan tanımaktadır. Böyle bir durumun Mera Kanunu’nu ve dolayısıyla Anayasa’nın 45. maddesi ile çeliştiği açıktır.
Ormanlar açısından da benzer bir durum söz konusudur. 1982 Anayasası’nın 169. maddesine göre Devlet ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz ve bu ormanlar zamanaşımı ile mülk edinilemez. Bundan dolayı devlet ormanlarının mülkiyetinin devredilmesi ve bu alanların zamanaşımı ile mülk edinilmesi mümkün değildir. Oysaki 6306 sayılı Kanun’un 9. maddesine göre uygulama için orman alanlarının kullanılmasının zorunlu olması durumunda, bu alanların da kullanılabilmesi mümkündür. Fakat bu hüküm, orman alanlarının, 6306 sayılı Kanun uygulanarak özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyete geçirilmesine neden olabilecektir. Bu durum ise Anayasa’nın 169. maddesinde yer alan Devlet ormanlarının devredilemeyeceğine ilişkin kuralla çelişmektedir.
Her ne kadar 6306 sayılı Kanun’un 9. maddesine “Uygulamalar için 6831 sayılı Kanuna tabi alanların kullanılması zaruri olduğu takdirde, başka yerlerde en az bu alanlar kadar alanın ağaçlandırılması zorunludur” hükmü konulmuş ise de bu uygulama devlete ait orman alanlarının özel mülkiyete konu olmayacağına ilişkin hükmü bertaraf etmemektedir. Başka alanlarda ağaçlandırma yapılsa dahi, mevcut durumda devlet mülkiyetinde bulunan bazı alanların şahıslara devredilmesi, Anayasa’nın 169. maddesiyle çelişmektedir.
Kıyı alanlarında dönüşüm uygulamalarının yapılması da Anayasa’ya aykırılık teşkil eder. Gerek Anayasa’nın 43. maddesi ve gerekse 3621 sayılı Kıyı Kanunu kıyılarda mülkiyet durumu ile ilgili olarak önemli ilkeler ortaya koymuştur. Buna göre kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Kıyılar, herkesin eşit ve serbest olarak yararlanmasına açıktır. Kıyı ve sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir.
Anayasa’nın “kıyılardan yararlanma” başlıklı 43. maddesinde; kıyıların, Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu, deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararının gözetileceği ve kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanış amaçlarına göre derinliği ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkan ve şartlarının kanunla düzenleneceği öngörülmüştür. Bu maddeye göre kıyılar Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır.
Bu açıdan bakıldığında, kıyı tanımı kapsamında kalan yerlerin, 6306 sayılı Kanun amaçlarında kullanılması, hem 1982 Anayasası, hem de Kıyı Kanunu açısından mümkün görünmemektedir. Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan ve özel mülkiyete konu olması mümkün olmayan alanların, konut ya da ticaret alanı olarak yerleşime açılabileceğini düşünmek mümkün değildir.
Kanun’un “Uygulanmayacak Mevzuat” başlıklı 9. maddesinin 3. fıkrasına göre, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ve 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun kapsamındaki alanlarda uygulamada bulunulması hâlinde alanın sit statüsü de gözetilerek Kültür ve Turizm Bakanlığının görüşü alınır. Bu hüküm, tescilli sit alanlarında da 6306 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağını göstermektedir. Üstelik Kanun’un 9. maddesine göre bu Kanun kapsamındaki alanlarda bu Kanunun öngördüğü uygulamaların zaruri kılması hâlinde, bu uygulamaların gerektirdiği iş ve işlemler hakkında 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun bu Kanunun uygulanmasını engelleyici hükümleri ve diğer kanunların bu Kanuna aykırı hükümleri uygulanmaz. Bir başka ifadeyle, herhangi bir tescilli sit alanında 6306 sayılı Kanun’a göre dönüşüm yapılmak istenmesi durumunda, 6306 sayılı Kanun öncelikle uygulanacak, 2863 sayılı Kanun’un 6306 sayılı Kanun’un uygulanmasını engelleyici hükümleri ise uygulanmayacaktır.
Ancak bu durum, uygulama açısından ciddi sorunlar ortaya çıkarma potansiyeli taşımaktadır. Örneğin 2863 sayılı Kanun’un 8. maddesine göre, tescil edilen korunması gerekli kültür ve tabiat varlıklarının korunma alanlarının tespiti ve bu alanlar içinde inşaat ve tesisat yapılıp yapılamayacağı konusunda karar alma yetkisi koruma kurullarına aittir. Dolayısıyla 6306 sayılı Kanun, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun bu Kanunun uygulanmasını engelleyici hükümlerinin uygulanmayacağını hüküm altına aldığına göre 6306 sayılı Kanun kapsamında yapılan uygulamaların, 2863 sayılı Kanunla çelişme ihtimali söz konusudur.
Üstelik Anayasa’nın 63. maddesi Devlete, tarih, kültür ve tabiat varlıklarının ve değerlerinin korunmasını sağlama ve bu amaçla destekleyici ve teşvik edici tedbirleri alma ödevi yüklemektedir. Dolayısıyla tescilli sit alanlarında yapılan uygulamalarda, taşınmaz kültür varlıklarının korunmasını sağlayıcı mevzuatın gözetilmesi daha uygun bir yaklaşım olacaktır.
b) Anayasa Mahkemesinin Kararı
Anayasa Mahkemesi 27.2.2014 tarihli ve E: 2012/87, K: 2014/41 sayılı kararında 6306 sayılı Kanun’un 9. maddesinin 2. fıkrasının Anayasa’ya aykırı bularak iptal etmiştir. Mahkemeye göre Anayasa’nın 43. maddesinde “kıyılar”; 44. maddesinde “toprak”; 45. maddesinde “tarım arazileri ile çayır ve meralar”; 63. maddesinde “tarih, kültür ve tabiat varlıkları”; 169. maddesinde “ormanlar” yönünden güvenceler öngörülmüştür. Ayrıca Anayasa’nın 56. maddesinde “sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkı” düzenlenmiştir. Devlete verilen bu görevlerin, Anayasa’da güvence altına alınan yerlere ilişkin özel kanunlarla da yaşama geçirileceğinde kuşku bulunmamaktadır. Dava konusu kuralın (ç) ve (d) bentleri dışındaki bentlerinde sayılan kanunlar bu kapsamdadır.
Anayasa’nın yukarıda belirtilen maddelerinde ifadesini bulan ödevlerin somut tedbirlerle nasıl yerine getirileceği şüphesiz kanun koyucunun takdirindedir. Bu anlamda kanun koyucu dava konusu kuralda sayılan kanunlar ile sayılmayan diğer kanunların hükümleriyle bağlı değildir. Bununla birlikte söz konusu ödevlerin ne şekilde yerine getireceğine ilişkin yeni bir kanuni düzenleme yapılmaksızın idarenin Kanun’u uygularken anılan kanunlardaki kısıtlamaların dışında tutulması, Anayasa’nın sözü edilen maddelerinde öngörülen koruma ödevleriyle bağdaşmaz.
Dava konusu kuralda, “Ancak, bu Kanunun öngördüğü uygulamalar sırasında, bahsedilen kanunların amaçları ayrıca gözetilir. Uygulamalar için 6831 sayılı Kanuna tabi alanların kullanılması zaruri olduğu takdirde, başka yerlerde en az bu alanlar kadar alanın ağaçlandırılması, 3573 sayılı Kanuna tabi alanların kullanılması zaruri olduğu takdirde de, başka yerlerde en az bu alanlar kadar alanın zeytinlik alan hâline getirilmesi mecburidir.” denilmiş olması da bu durumu değiştirmemektedir. Çünkü anılan hüküm, Anayasa’da koruma altına alınan yerlerin anayasal güvenceler dikkate alınarak ne şekilde kullanılacağına ilişkin usul ve esasları değil, idarenin takdirine bağlı olarak gerçekleşecek kullanımın sonuçlarının nasıl giderileceğini düzenlemektedir. Kaldı ki kullanımın sonuçlarının giderilmesi de kural kapsamına giren ve anayasal koruma altında bulunan tüm yerlere ilişkin değildir.
Diğer taraftan dava konusu kuralın (ç) bendinde yer alan 189 sayılı Kanunla, milli savunma ihtiyaçları için anılan Kanun’un neşri tarihine kadar gerek muhtelif kanunlara ve 3887 sayılı Kanun’a göre iktisap edilen, gerekse tahsisli ve tahsissiz olarak işgal edilmek suretiyle kullanılan devlete ait gayrimenkullerden hizmet için lüzumu kalmayanların Milli Savunma Bakanlığı ile mutabık kalınarak tahsislerinin kaldırılması ve satılmasına ilişkin usul ve esaslar; (d) bendinde yer alan 2565 sayılı Kanunla ise yurt savunması bakımından hayati önemi haiz askeri tesisler ve bölgeler ile sınırların, güvenlik ve gizliliğini sağlamak için bunların çevrelerinde, kıyılarında ve havalarında; kara, deniz ve hava askeri yasak bölgelerinin, yurt savunması veya yurt ekonomisine önemli ölçüde katkıda bulunan veya kısmen dahi tahripleri veya devamlı olarak ya da geçici bir zaman için faaliyetten alıkonulmaları halinde milli güvenlik veya toplum hayatı bakımından olumsuz sonuçlar doğurabilecek diğer askeri tesis ve bölgeler ile kamu veya özel kuruluşlara ait her türlü yer ve tesislerin etrafında güvenlik bölgelerinin kurulması, kaldırılması ve gerektiğinde genişletilmesine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmektedir.
Anılan kanunların düzenleme alanı doğrudan Anayasa’da koruma altına alınan yerlerle ilgili değilse de burada da sınırları kanunla çizilmeyen belirsiz bir alanda yürütme organına uygulama yetkisi verilmektedir. Bu durum, hukuk devletinin bir gereği olan “belirlilik” ilkesiyle bağdaşmaz.
