Cumhuriyet Anayasalarında Göre Tabii Servet ve Kaynaklar

1. 1924 Anayasası Döneminde Tabii Servetler ve Kaynaklar

1924 Anayasası’nda madenlerle ya da tabii servet ve kaynaklarla ilgili bir hüküm yer almamıştır. Ancak bu dönemde tabii servet ve kaynaklarla ilgili çeşitli kanunlar yürürlüğe konulmuştur. Örneğin 1926 yılında 792 sayılı Petrol Kanunu yürürlüğe konulmuştur.

Petrol Kanunu’ndan hemen sonra 927 sayılı Sıcak ve Soğuk Maden Sularının İstismarı ile Kaplıcalar Tesisatı Hakkında Kanun yürürlüğe konulmuştur. 1935 yılında 2804 sayılı Kanun ile MTA Genel Müdürlüğü, 2805 sayılı Kanun ile Etibank kurulmuştur. 1940 yılında 3867 sayılı Kömür Havzasındaki Ocakların Devletçe İşletilmesi Hakkındaki Kanun yürürlüğe girmiştir.

1942 yılında 4268 sayılı Madenlerin Aranma ve İşletilmesi Hakkında Kanun çıkarılmıştır. 1957 yılında 3460 sayılı Kanun’la Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu kurulmuş ve Etibank’a bağlı bulunan Ereğli Kömürleri İşletmesi Müessesesi, Armutçuk Kömür İşletmesi Müessesesi, bu kuruma bağlanmıştır. Türkiye Kömür İşletmelerine bağlı Ereğli Kömür İşletmeleri Müessesesi, 19 Ekim 1983 tarihinde kurulan Türkiye Taşkömürü Kurumuna dönüştürülmüştür.

11 Mart 1954 tarihinde yürürlüğe giren 6309 sayılı Maden Kanunu ile madencilik sektörümüz yeni bir döneme girmiştir. Kanun ile madenler sınıflandırılmış, ruhsatlandırılma işlemlerinin nasıl yapılacağı düzenlenmiş, çalışma şartları yeniden belirlenmiş, özel sektörün ve yabancı sermayenin önü açılmıştır.

1954 yılının mart ayında çıkarılan bir diğer kanun olan 6326 sayılı Petrol Kanunu ile petrol kaynaklarının aranması ve işletilmesi düzenlenmiştir. Kanun’un 1. maddesi Türkiye’deki petrol kaynaklarının Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğunu hüküm altına almıştır.

2. 1961 Anayasası Döneminde Tabii Servetler ve Kaynaklar

Temsilciler Meclisi Anayasa Komisyonu tarafından hazırlanan Anayasa tasarısında madenler 130. maddede düzenlenmişti (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 2, Sayfa: 78): “Madde 130 – Tabiî servet kaynaklarının aranması ve işletilmesi Devlete aittir. Bu gibi arama ve işletmelerin özel teşebbüsle birleşmek suretiyle veya doğrudan doğruya özel teşebbüs eliyle yapılması kanunun açık iznine bağlıdır.”

Madde gerekçesi olarak şu ifadeler kullanılmıştır (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 2, Sayfa: 45): “Millî servet ve kaynakların esas itibariyle Devlet tarafından aranması ve işletilmesi bu servet ve kaynakların hukukî niteliklerinin, sosyal, ekonomik ve stratejik önemlerinin tabiî neticesidir. Bunların özel teşebbüse bırakılmasına veya özel teşebbüsle ortaklaşa işletilmesine lüzum ve zaruret hâsıl olduğu taktirde, gerek bu zaruretin gerekse şartların ancak kanunla tesbit edilmesi millet adına yapılacak denetimin tesirliliğini sağlamak üzere lüzumlu görülmüştür.”

Tasarı maddede tabii servet ve kaynakların mülkiyetiyle ilgili bir hüküm yer almamış, sadece tabii servet kaynaklarının aranması ve işletilmesinin Devlete ait olduğu vurgulanmıştır. Tabii servet ve kaynakların devlet mülkiyetinde olduğunun açıkça ifade edilmemesi ise “Devletin malı haline gelebilmesi için başka usullere ihtiyaç duyulması” ile açıklanmıştır (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 4, Sayfa: 91). Ancak yapılan görüşmeler esnasında madenlerin Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğunun vurgulanması gerektiğine dair ifadeler de yer almıştır.

Üyelerden Seyfi Öztürk bu konuda şunları vurgulamıştır (Temsilciler Meclisi, Tutanak Dergisi, Cilt: 4, Sayfa: 91-92): “Devlet malı olduğuna göre, Devletin buradaki hükümranlık hakkına bağlamaktadır. Devletin aldığı birtakım kanuni tedbirlerle mülkiyet hakkı doğmaktadır. Bu, biraz evvel işaret edilen 641. maddede yer aldığı gibi, İsviçre Kanunu metninde de vardır, Roma hukukunda da vardır, resnulius, yani sahipsiz mal. Bütün bu hukuki ölçüler içinde, komisyon lütfederse, (…) birinci fıkranın şu tarzda tadili mümkündür; ‘Memleketin tabiî servet ve kaynakları Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Servet ve kaynakların aranması ve işletilmesi kanunla düzenlenir.’

Bu amaçla verilen önergeler kabul edilmemiş ve madde Anayasa Komisyonundan geldiği şekliyle kabul edilmiştir (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 4, Sayfa: 96).

Maddenin Temsilciler Meclisindeki ikinci görüşmelerinde yine tabii servet ve kaynakların mülkiyeti konusu gündeme gelmiştir. Bu görüşmelerde tabii servet ve kaynakların Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğunun vurgulanmasını öngören önergeler verilmiştir. Kabul edilen önergeler üzerine madde Anayasa Komisyonu tarafından aşağıdaki şekilde yeniden düzenlenmiş ve madde bu haliyle kabul edilmiştir (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 4, Sayfa: 659):

“Tabii servetler ve kaynaklar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Bunların aranması ve işletilmesi hakkı Devlete aittir. Arama ve işletmenin Devletin özel teşebbüsle birleşmesi suretiyle veya doğrudan doğruya özel teşebbüs eliyle yapılması, kanunun açık iznine bağlıdır.”

Bu maddenin Milli Birlik Komitesinde yapılan görüşmelerinde herhangi bir değişiklik söz konusu olmamıştır (Milli Birlik Komitesi, Genel Kurul Toplantısı Tutanakları, 86. Birleşim, Cilt: 6, Sayfa: 4-7)

1961 Anayasası döneminde 6309 sayılı Maden Kanunu ve 6326 sayılı Petrol Kanunu yürürlükte kalmıştır. Ayrıca 07.05.1975 tarihli ve 1895 sayılı “Devletçe işletilecek Madenler Üzerindeki Hakların Geri Alınması ve Hak Sahiplerine Ödenecek Tazminat Hakkında Kanun” ile bazı madenlerin devlet tarafından işletilmesi öngörülmüşse de bu Kanun Anayasa Mahkemesi tarafından biçim yönünden iptal edilmiştir (05.02.1976, E: 1975/179, K: 1976/8).

Daha sonra yürürlüğe konulan 14.10.1978 tarihli ve 2172 sayılı Devletçe İşletilecek Madenler Hakkında Kanun ile devlet tarafından İşletilecek madenler belirlenmiştir. Bu hukuki düzenleme ile belirli bölgelerde belirli cins madenlerin Devletçe aranmasına ve işletilmesine, bu madenler ile ilgili olarak daha önce gerçek kişilere, özel hukuk tüzel kişilerine verilmiş arama ruhsatnameleri ve işletme haklarının geri alınmasına karar vermeye Bakanlar Kurulu yetkili kılınmıştır. 17.11.1978 tarihinde yayınlanan üç ayrı kararname ile de hangi bölgelerdeki demir, kömür ve bor yataklarının devlet eliyle işletileceği saptanmıştır. Kararnamelerde belirlenen bölgeler içerisindeki işletmeler ilgili kamu kuruluşlarınca devralınmıştır. Bor tuzu sahaları Etibank’a devredilmiştir.

3. 1982 Anayasası Döneminde Tabii Servetler ve Kaynaklar

1982 Anayasası da tabii servet ve kaynakların mülkiyeti konusunda 1961 Anayasasının kabul ettiği sistemi benimsemiştir. 1982 Anayasa tasarısını hazırlayan Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu tarafından hazırlan tasarıda tabii servetlerin ve kaynakların aranması ve işletilmesi konusu 161. maddede düzenlenmişti (Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu Raporu, Sayfa: 40, Alıntı: Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 110):

Madde üzerinde Danışma Meclisinde yapılan görüşmelerde pek çok eleştiri söz konusu olmuş ve verilen önergelerden bir kısmı kabul edildiği için madde tekrar düzenlenmek üzere Anayasa Komisyonuna iade edilmiştir. Maddede tabii servet ve kaynakların mülkiyet durumu ile ilgili önemli bir değişiklik söz konusu olmamıştır. Sadece tabii servet ve kaynakların işletme hakkının devlete ait olduğuna dair verilen önergeler kabul edilmiş ve bu ifade maddenin birinci fıkrasına dahil edilmiştir.

Anayasa tasarısı Danışma Meclisinde kabul edildikten sonra Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu tarafından değerlendirilmiştir. Tabiî servetlerin ve kaynakların aranması ve işletilmesiyle ilgili bu madde Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu tarafından redaksiyona tabi tutulmuş ve maddedeki ifadelere açıklık getirilmiştir (Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu Raporu, Sayfa: 89, Alıntı: Milli Güvenlik Konseyi Tutanak Dergisi, Cilt: 7, Sayfa: 485). Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu tarafından benimsenen metin şu şekildedir:

“III. Tabiî servetlerin ve kaynakların aranması ve işletilmesi

Madde 168 – Tabiî servetler ve kaynaklar Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Bunların aranması ve işletilmesi hakkı Devlete aittir, Devlet bu hakkını belli bir süre için, gerçek ve tüzelkişilere devredebilir. Hangi tabiî servet ve kaynağın arama ve işletmesinin, Devletin gerçek ve tüzelkişilerle ortak olarak veya doğrudan gerçek ve tüzelkişiler eliyle yapılması, kanunun açık iznine bağlıdır. Bu durumda gerçek ve tüzelkişilerin uyması gereken şartlar ve Devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esasları ve müeyyideler kanunda gösterilir.”

Milli Güvenlik Konseyinde yapılan görüşmelerde maddede herhangi bir değişiklik yapılmamış ve madde bu şekliyle yasalaşmıştır. Bu maddeye göre tabii servetler ve kaynaklar Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Bunların aranması ve işletilmesi hakkı Devlete aittir. Devlet bu hakkını belli bir süre için, gerçek ve tüzelkişilere devredebilir. Hangi tabii servet ve kaynağın arama ve işletmesinin, Devletin gerçek ve tüzelkişilerle ortak olarak veya doğrudan gerçek ve tüzelkişiler eliyle yapılması, kanunun açık iznine bağlıdır. Bu durumda gerçek ve tüzelkişilerin uyması gereken şartlar ve Devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esasları ve müeyyideler kanunda gösterilir.

1983 yılında bazı madenlerin devletçe aranması ve işletilmesi ile ilgili olarak, 10.06.1983 tarihinde, 2172 sayılı “Devletçe İşletilecek Madenler Hakkında Kanun” la kamu kuruluşlarına devredilen maden haklarını yeniden düzenleyen, 10.06.1983 tarihli ve 2840 sayılı “Bor Tuzları, Trona ve Asfaltit Madenleri ile Nükleer Enerji Hammaddelerinin İşletilmesi, Linyit ve Demir Sahalarının Bazılarının İadesini Düzenleyen Kanun” kabul edilmiştir.

2840 sayılı Kanun’un 2. maddesinde, “Bor tuzları, uranyum ve toryum madenlerinin aranması ve işletilmesi Devlet eliyle yapılır. Bu madenler için 6309 sayılı Maden Kanunu gereğince gerçek ve özel hukuk tüzelkişilerine verilmiş olan ruhsatlar iptal edilmiştir.” hükmü yer almıştır.      

1985 yılında halen yürürlükte olan 3213 sayılı Maden Kanunu yürürlüğe konulmuştur. 2007 yılında 5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu yürürlüğe konulmuştur.

Cumhuriyet Anayasalarında Göre Tabii Servet ve Kaynakların Mülkiyeti

a) Tabii Servet ve Kaynakların Mülkiyeti Konusunda Dünyada Uygulanan Sistemler

Tabii servet ve kaynakların mülkiyeti konusunda dünyada uygulanan üç sistem söz konusudur. Bunlardan birincisinde tabii servet ve kaynaklar, bulunduğu toprağın mülkiyetine bağlıdır. Accesion sistemi olarak adlandırılan bun uygulamada tabii servet ve kaynaklar arazinin tamamlayıcı parçası olarak kabul edilmektedir. Maden, topraktan çıkarılıncaya kadar ayrı bir mülkiyet konusu değildir. ABD, Belçika ve İngiltere’de uygulanan bu sistemde toprağın maliki arazinin de maliki olur. Ancak bu sistem artık terk edilmiş durumdadır.

İkinci sistemde tabii servet ve kaynaklar, onu bulan kişinin mülkü olmaktadır. Üçüncü sistemde ise tabii servet ve kaynaklar her nerede bulunursa bulunsun devlet mülkiyetindedir. Arjantin, Bolivya, Brezilya, Danimarka, Fransa, Hindistan, İrlanda, Japonya, Kanada, Meksika, Portekiz, Şili, Venezuela, Yeni Zelanda ve Yunanistan’da uygulanan bu sistem, Ülkemizde de geçerlidir. Zaten tabii servet ve kaynaklar devlet mülkiyetinde bulunması uygulaması İslam hukukunun bir kabulü ve Osmanlı hukukunun uygulamasına da paraleldir. Cumhuriyet dönemi boyunca madenlerin devlet mülkiyetinde olması benimsenmiştir.

b) 1924 Anayasasında Tabii Servet ve Kaynakların Mülkiyeti

1924 Anayasası’nda bu konuda hüküm bulunmamaktadır. 1926 yılında yürürlüğe giren 743 sayılı Türk Kanunu Medenisi, taşınmaz mülkiyetinin konusunu düzenleyen 632. maddede madenleri de taşınmaz olarak kabul etmiştir. Aynı Kanun’un 911. maddesi de madenlerin tapu siciline kaydedileceğini öngörmüştür. Üstelik Kanun’un 644. maddesi “Bir arza malik olmak, onu kullanmakta faydalı olacak derecede altına ve üstüne malik olmağı tazammun eder.” hükmünü ihtiva etmiştir. Bundan dolayı 743 sayılı Kanun’un madenlerin mülkiyete konu olabilmesini kabul ettiği görülmektedir.

Fakat daha sonra yürürlüğe giren mevzuatımız madenlerin devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğunu kabul etmiştir. İlk olarak 03.03.1954 tarihli ve 6309 sayılı Maden Kanunu madenlerin devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğunu açıkça vurgulamıştır. Kanun’un 4. maddesine göre madenler Devletin büküm ve tasarrufu altında olup içinde bulundukları arzın mülkiyetine tabi değildir. Bu açıdan bakıldığında 6309 sayılı Kanun’un madenleri, içinde bulunduğu arzın mülkiyetinin dışına çıkardığı ve Devletin hüküm ve tasarrufu altına soktuğu görülmektedir.

c) 1961 ve 1982 Anayasalarında Tabii Servet ve Kaynakların Mülkiyeti

Maden Kanunu ile başlayan bu sistem 1961 ve 1982 Anayasası ile devam etmiştir. 1961 Anayasası’nın 130. maddesine göre “Tabii servetler ve kaynakları, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Bunların aranması ve işletilmesi hakkı Devlete aittir.” Aynı hüküm 1982 Anayasası’nın 168. maddesinde yer almıştır. Anayasanın 168. maddesine göre tabii servetler ve kaynaklar Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Bunların aranması ve işletilmesi hakkı Devlete aittir.

1982 Anayasası’nın 168. maddesinde milli servet yönünden büyük bir önem arz eden madenlerin memleketin sanayi, enerji, ulaşım ve milli savunma ile çok sıkı ilgisi bulunduğundan bunların işletilmesini bulundukları arzın maliklerinin arzusuna bırakmak, devletin muhtelif menfaatleri yönünden sakıncalı ve hatta tehlikeli olması nedeniyle devletin hüküm ve tasarrufu altında oldukları, aranması ve işletilmesi hakkının devlete ait olduğu, bu hakkın ancak belli bir süre için gerçek ve tüzelkişilere devredilebileceği düzenlenmiştir.

Anayasa Mahkemesi’nin 16.02.1965 tarihli ve E: 1963/126, K: 1965/7; 25.02.1986 tarihli ve E: 1985/1, K: 1986/4 sayılı kararlarında, doğal servet ve kaynakların Devletin hüküm ve tasarrufu altında olmasının ne anlama geldiği açıklanmıştır. Bu kararlara göre “Anayasa, tabii servetleri ve kaynaklarını Medeni Kanunun hükümlerine bağlı özel mülkiyet düzeninin kapsamı dışında bırakmakta, onlara Devletin, devlet olma niteliği ile eli altında tuttuğu nesneler düzeni içinde yer vermektedir. Her iki düzen başka başka koşullara ve kurallara bağlıdır; değişik niteliktedir; aralarında birbirlerine karıştırılmalarını önleyecek bellilik ve kesinlikte sınırlar vardır. Anayasa, tabii servetlerin ve kaynakların devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunduğunu açıklamakla aynı zamanda bunların mülkiyet konusu olamayacağını da hükme bağlamıştır”

ç) Mevzuatta Tabii Servet ve Kaynakların Mülkiyeti

Tabii servet ve kaynakları düzenleyen kanunların tutumu da aynıdır. Örneğin 3213 sayılı Maden Kanunu’nun 4. maddesine göre madenler Devletin hüküm ve tasarrufu altında olup, içinde bulundukları arzın mülkiyetine tabi değildir.

Aynı şekilde 5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu da bu kaynakların devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğunu hüküm altına almıştır. Kanun’un 4. maddesine göre jeotermal kaynaklar ve doğal mineralli sular, Devletin hüküm ve tasarrufu altında olup bulundukları arzın mülkiyetine tâbi değildir.

Yeraltı suları da devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. 743 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun 23.11.1960 günlü, 138 sayılı Kanun’la değişik 679. maddesinin ikinci fıkrasında, yeraltı sularının genel olarak menfaati umuma ait sulardan olduğu, bir arza malik olmanın onun altındaki suya malik olmayı tazammun etmeyeceği, son fıkrasında da, yeraltı sularından arz maliklerinin istifade şekli ve bunun derecesinin özel kanunlarda gösterileceği hükme bağlanmıştır.

743 sayılı Kanun’un 679. maddesi yeraltı suları hakkında özel kanunların çıkarılacağını öngörmüş ise de yer altı sularının mülkiyet durumu ancak 1960 yılında çıkarılan 167 sayılı Yeraltı Suları Hakkında Kanun ile düzenlenmiştir. Bu Kanun’un 1. maddesinde de yeraltı sularının umumi sulardan olduğu, Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunduğu, araştırılması, kullanılması ve tescillerinin bu Kanun hükümlerine tabi olduğu belirtilmiştir. Şu halde, özel mülkiyete konu olmaktan çıkarılmış bulunan yeraltı sularının teknik vasıtalarla yeryüzüne akıtılması durumunda, tabi olacağı hukuki rejim, 167 sayılı Kanun’la tayin ve tespit edilen rejim olacaktır. Söz konusu Kanun’un 1. maddesine göre yeraltı suları Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Bu nedenle bunların özel mülkiyete konu olmaları mümkün değildir. 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun 756. maddesi de yeraltı sularının, yararı kamuya a,t sulardan olduğunu hüküm altına almıştır. Maddenin 3. ve 4. fıkralarına göre Yeraltı suları, kamu yararına ait sulardandır. Arza malik olmak, onun altındaki yeraltı sularına da malik olmak sonucunu doğurmaz. Arazi maliklerinin yeraltı sularından yararlanma biçimi ve ölçüsüne ilişkin özel kanun hükümleri saklıdır.

6326 sayılı Petrol Kanunu da petrolün devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğunu hüküm altına almıştır. Üstelik Petrol Kanunu tabii servet ve kaynağa konu alan taşınmazlar açısından yabancıların mülkiyet hakkına önemli bir sınırlama getirmiştir. Kanun’un 12. maddesine göre yabancı devletlerin doğrudan doğruya veya dolayısıyla idaresinde söz sahibi olabilecekleri mikyasta veya şekilde mali ilgileri veya menfaatleri bulunan hükmi şahıslarla yabancı bir devlet için veya yabancı bir devlet namına hareket eden şahıslar; a) Petrol hakkına sahip olamazlar ve petrol ameliyatı yapamazlar; b) Petrol ameliyatına lüzumlu menkul ve gayrimenkul emvali satın alamazlar, bunlara sahip olamazlar veya bunlar üzerinde hak veya menfaat tesis edemezler; c) Bir petrol ameliyatına müteferri veya onun bir kısmını teşkil eden tesisleri kuramaz veya işletemezler.

Ancak madde, bir açık kapı bırakmayı da ihmal etmemiş ve Bakanlar Kurulu kararıyla bu yasağa istisna tanınabileceğini hüküm altına almıştır. Üstelik madde bu hükmün uygulanmasına karşı yargı yollarını da kapatmıştır. 12. maddenin ikinci fıkrasına göre bu hükmün uygulanmasına ilişkin kararlar aleyhine yabancı devletlerin doğrudan doğruya veya dolayısıyla idaresinde söz sahibi olabilecekleri mikyasta veya şekilde mali ilgileri veya menfaatleri bulunan hükmi şahıslarla yabancı bir devlet için veya yabancı bir devlet namına hareket eden şahıslar tarafından adli ve idari kaza mercilerine müracaat olunamaz.

Tabii servet ve kaynakları Devletin hüküm ve tasarrufu altında gören bu bakış açısı 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’na da yansımıştır. Bu Kanun’un taşınmaz mülkiyetinin konusunu düzenleyen 704. maddesinde madenlere yer verilmediği gibi, tapu siciline kaydedilecek unsurların belirtildiği 1008. maddede de madenler yer almamıştır. Bundan dolayı bir arazi de bulunan tabii servet ve kaynaklar açısından malikin herhangi bir mülkiyet hakkı bulunmamaktadır. Bu anlamda tabii servet ve kaynakların mülkiyeti 743 sayılı Kanun’un 644. maddesinde (Madde 644 – Bir arza malik olmak, onu kullanmakta faydalı olacak derecede altına ve üstüne malik olmağı tazammun eder.)  ve 4721 sayılı Kanun’un 718. maddesinde (Madde 718 – Arazi üzerindeki mülkiyet, kullanılmasında yarar olduğu ölçüde, üstündeki hava ve altındaki arz katmanlarını kapsar.) yer alan ve malike, taşınmazın altında ve üstünde de mülkiyet hakkı tanıyan hükmün önemli bir istisna teşkil etmektedir.

1982 Anayasasına Göre Tabii Servet ve Kaynakların İşletme Hakkı

Anayasa’nın 168. maddesine göre, Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan doğal servetlerin ve kaynakların aranması ve işletilmesi hakkı Devletindir. Devlet bu hakkını bizzat kullanabileceği gibi, belli bir süre için gerçek ya da tüzelkişilere de devredebilir. Aynı kural uyarınca, hangi doğal servet ve kaynağın arama ve işletmesinin, Devletin gerçek ve tüzelkişilerle ortak olarak ya da doğrudan gerçek ve tüzelkişiler eliyle yapılabileceği, yasanın açık iznine bağlı tutulmuştur. Bu durumda gerçek ve tüzelkişilerin uyacakları koşulların, Devletçe yapılacak gözetim ve denetimin yöntem ve esasları ile yaptırımlarının yasada yer alması zorunlu görülmüştür.

Anayasa Mahkemesine göre Devletin hüküm ve tasarrufu altında olan doğal zenginlikler ve kaynaklarının aranma ve işletilmesinin ilke olarak Devletin görevi sayılması, Anayasa koyucunun bu işleri “kamu hizmeti” niteliğinde gördüğünün açık kanıtıdır (21.6.1979, E: 1979/1, K: 1979/30).

Ancak 168. madde tabii servet ve kaynakların işletme hakkının özel sektöre devredilebileceğini de öngörmektedir. Burada temel amaç özel sektörün hız ve verimliliğinden yararlanmaktır. Temel amaç, kamusal ya da özel girişim ayırımı yapmaksızın, doğal servetlerin ve kaynakların, bu arada madenlerin, ekonomik kurallara dayalı “hız”, “yön” ve “verimlilik” koşullarıyla, yararlanılabilir değerlere dönüştürülmesi ve ulusal gelire yeterince katkılarının sağlanmasıdır. Devlete ait olan arama ve işletme hakkının gerçek ve tüzel kişilere devredilmesine olanak veren Anayasa’nın 168. maddesinin gerekçesinde şöyle denilmektedir: “Devletin arama ve işletmeyi süresinde gerçekleştirememesi sonucu özel teşebbüs de devreye girmektedir. Amaç, millî servetin işletilmesini ve millî gelirin artırılmasını bir an önce sağlamaktadır.”

3213 sayılı Maden Yasası’nın Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne sunulan genel gerekçe bölümünde de, Anayasa’nın 168. maddesinin gerekçesine koşut olarak daha somut biçimdeki şu açıklamalara yer verilmiştir: “Madencilik, sürat ve ileri teknoloji isteyen, dış rekabet sistemine bağlı olarak çalışması gereken, yüksek sermaye ve kredi ihtiyacı ile geniş çevresi olan bir sektördür. Mevcut Kanunla Türkiye’nin maden potansiyeli atıl kalma durumuna kadar gerilemiştir. Arama ve işletme safhasında potansiyeli bilinen 40-50 bin maden sahasından bu gün için yaklaşık 5000 adedi faal durumdadır. Bu sebeplerle Kanunun uygulanmasında karşılaşılan güçlükler de dikkate alınarak, madencilik faaliyetlerine hız, yön ve verimlilik getirmek amaçlanmıştır.”

İşletme Hakkının Devlete Ait Olmasının Sonuçları

a) Devlet Hakkı

Devlet hakkı, işletilen tabi servet ve kaynakların bir kısmının bedelsiz olarak devlete verilmesidir. İşletme hakkı devlete ait olduğu için devlet özel sektöre devrettiği işletme hakkı karşılığında, üretilen petrol ya da madenin belirli bir kısmını devlet hakkı olarak almaktadır. Petrol Kanunu’nun 56. maddesine göre arayıcı, her arama sahası için, hektar başına 1, 2, 3. yıllar için 40; 4 ve 5. yıllar için 80; 5. yıldan sonra her yıl için 120 Türk Lirası devlet hakkı ödemek zorundadır. Maden Kanunu’nun 14. maddesi de madenlerden alınacak devlet hakkını düzenlemektedir. 5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu’nun 10. maddesine göre akışkanın doğrudan ve/veya dolaylı kullanıldığı tesislerin gayrisafi hasılatının % 1’i tutarında idare payının, her yıl haziran ayı sonuna kadar ilgili il özel idaresine ödenmesi gerekmektedir.

b) Devletin Uygun Gördüğü Madenleri Bizzat İşletmesi

Anayasa’nın 168. maddesi işletme hakkın özel sektöre devrini zorunlu kılmamaktadır. Devlet, uygun gördüğü madenleri bizzat kendisi işletebilir. Ne 1961 Anayasası’nın 130. maddesi ve ne de 1982 Anayasası’nın 168. maddesi madenlerin özel sektör eliyle işletilmesini zorunlu kılmıştır. Bundan dolayı devlet tarafından işletilmesi uygun görülen madenlerin devlet tarafından işletilmesi ve bunlardan özel sektör tarafından işletilen madenlerin işletme hakkının, devlet tarafından uygun görülen zamanda geri alınabilmesi mümkündür.

Bu konudaki ilk uygulama 30/05/1940 tarihli ve 3867 sayılı Ereğli Kömür Havzasındaki Ocakların Devletçe İşlettirilmesi Hakkında Kanun’dur. Bu Kanun’un 1. maddesiyle Bakanlar Kurulu, Ereğli kömür havzası dahilindeki kömür ocaklarının tamamının veya bir kısmının Devletçe işlettirilmesine karar vermeye yetkili kılınmıştır. Kanun daha önceden imtiyaz sahibi özel hukuk kişileri tarafından işletilen kömür ocaklarının bedeli ödenmek suretiyle devlet tarafından devralınmasına imkan tanımıştır.

1978 yılında çıkarılan 2172 sayılı Devletçe İşletilecek Madenler Hakkında Kanun ile, özel hukuk kişileri tarafından işletilen bazı madenlerin kamulaştırılarak devlet tarafından işletilmesi öngörülmüştür. Bu Kanun, Devletçe işletilecek madenlerle ilgili olarak daha önce özel kişilere verilmiş arama ruhsatnameleri ve işletme haklarının geri alınması usulünü düzenleyen genel bir kanun niteliğindedir. Kanun’un 1. maddesiyle Bakanlar Kurulu belirli bölgelerde belirli cins madenlerin Devletçe aranmasına ve işletilmesine bu madenlerle ilgili olarak daha önce gerçek kişilerle özel hukuk tüzel kişilerine verilmiş arama ruhsatnameleri ve işletme haklarının geri alınmasına karar vermeye yetkili kılınmıştır. Bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan 4 adet Bakanlar Kurulu kararlarıyla bazı madenlerin devlet tarafından işletilmesine karar verilmiştir.  31.10.1978 tarihli ve 7/16681 no.lu kararname ile bir bölgedeki bor tuzlarının Etibank eliyle işletilmesi, 31.10.1978 tarih 7/16699 no.lu kararname ile 5 bölgedeki demir yataklarının Türkiye Demir Çelik İşletmeleri Kurumu eliyle işletilmesi, 31.10.1978 tarih 7/16682 no’lu ve 28.11.1978 tarih 7/16826 no.lu kararnamelerle de 11 bölgedeki kömür ve asfaltitlerin Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu eliyle işletilmesine karar verilmiştir.

2172 sayılı Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan kararnamelerle, özel sektör tarafından işletilen madenlerin devletçe devralınması, Anayasa Mahkemesi tarafından mülkiyet hakkına aykırı bulunmamıştır (21.6.1979, E: 1979/1, K: 1979/30). Anayasa Mahkemesi bu kararında, madenlerin işletilmesi için özel sektöre ruhsat verilmesini yönetsel sözleşme olarak nitelendirmiştir. Mahkeme’ye göre bir kamu hizmeti niteliğinde olan maden arama ve işletme faaliyetinin özel teşebbüs eliyle veya onun katılmasıyla görülebilmesi, Devletin arama izni vermesi ya da Devletle özel teşebbüs arasında işletme konusunda bir “yönetsel sözleşme” yapılması şeklinde olmaktadır. Bunun doğal bir sonucu olarak yönetim hukukunun genel ilkelerine göre, yönetsel izin ve sözleşmelere yönetimce tek yanlı olarak her zaman son verilebilir. Ancak, maden işletmesinin Anayasa’nın 130. maddesinden kaynaklanan özgün nitelikleri ve özellikle işletmenin öğelerinden birini oluşturan maden rezervinin Devletin hüküm ve tasarrufunda bulunması nedeniyle burada yönetim hukukunun genel tümüyle uygulanmasına da olanak bulunmamaktadır.

10.06.1983 tarihli ve 2840 sayılı “Bor Tuzları, Trona ve Asfaltit Madenleri ile Nükleer Enerji Hammaddelerinin İşletilmesini, Linyit ve Demir Sahalarının Bazılarının İadesini Düzenleyen Kanun” ile bor tuzları, uranyum ve toryum madenlerinin aranması ve işletilmesinin Devlet eliyle yapılacağı öngörülmüştür. Bu Kanun’un 2 nci maddesinde, “Bor tuzları, uranyum ve toryum madenlerinin aranması ve işletilmesi Devlet eliyle yapılır. Bu madenler için 6309 sayılı Maden Kanunu gereğince gerçek ve özel hukuk tüzelkişilerine verilmiş olan ruhsatlar iptal edilmiştir” hükmü yer almıştır.

04.06.1985 tarihinde kabul edilen 3213 sayılı Maden Kanunu’nun 49. maddesinde “2840 sayılı Kanun hükümleri saklıdır. Ancak, bu Kanunun yürürlük tarihinden sonra bulunacak bor, trona ve asfaltit madenlerinin aranması ve işletilmesi bu Kanun hükümlerine tabidir. Bunların ihracına ait usul ve esaslar Bakanlar Kurulunca tesbit edilir.” hükmü yer almıştır. 3213 sayılı Kanun, 49. maddesi ile 04.06.1985 tarihinden sonra bulunacak bor madenlerinin işletilmesini, yeniden özel mülkiyet konusu yapmış, fakat bor ürünlerinin ihracatı konusunda sınırlama getirerek, ihracatın usul ve esasları konusundaki yetkiyi Bakanlar Kuruluna vermiştir. Ancak, söz konusu düzenleme, bu madenlerin işletilmesi konusundaki devlet tekelini ortadan kaldırmamıştır. Buna göre, 2840 sayılı Kanun’un verdiği tekel hakkı, Maden Kanunu’nun yürürlüğe girmesinden sonra da devam etmektedir.

c) Tabii Servet ve Kaynaklarla İlgili İşletme Faaliyetleri İçin Kamulaştırma Yapılabilmesi

1982 Anayasası’nın 168. maddesinde tabii servet ve kaynaklarla ilgili faaliyetler için kamulaştırma yapılabileceğine dair bir hüküm yer almamaktadır. Ancak gerek Maden Kanunu ve gerekse Petrol Kanunu, maden ve petrol kaynaklarının işletilmesi için gerekli olan taşınmazların kamulaştırılmasına dair hükümler ihtiva etmiştir.

Petrol Kanunu’nun 87. maddesine göre petrol hakkı sahibi; arama işletme veya belge sahasında veya civarında petrol ameliyatı için lüzumlu olan arazinin kullanma hakkını, arazi özel mülkiyet konusu ise anlaşma veya kamulaştırma yolu ile iktisap edebilir. Anlaşmaya dayanan kullanma hakkı 3 yıldan fazla sürdüğü takdirde özel mülkiyet konusu arazinin maliki de petrol hakkı sahibinden bu arazinin kamulaştırılmasını isteyebilir. Kamulaştırılan arazinin mülkiyeti Hazineye, kullanma hakkı kamulaştırma bedelini ödeyen petrol hakkı sahibine ait olur.

5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu’nun 12. maddesi de işletme faaliyetleri için kamulaştırma yapılmasını düzenlemektedir. Madde hükmüne göre arama ruhsatı sahibi, arama faaliyetleri yapılacak alanda, özel mülkiyete konu taşınmazın sahibi ile anlaşamaması halinde, idareye müracaat ederek irtifak hakkı talebinde bulunabilir. İrtifak ve kamulaştırma işlemleri, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre yürütülür. 

3213 sayılı Maden Kanunu, 46. maddesinde işletme faaliyeti için gerekli olan taşınmazların kamulaştırılabileceğini öngörmektedir. Maddenin ilk şeklinde “İşletme ruhsatı safhasında işletme sahası özel mülkiyete konu gayrimenkul, taraflarca anlaşma sağlanmaması halinde ruhsat sahibinin talebi üzerine Bakanlıkça 2942 sayılı Kanun hükümlerine göre kamulaştırılabilir.” hükmü yer almaktaydı.