İçindekiler
1. Kavramın Anayasal Dayanakları
Anayasa’nın 35. maddesine göre mülkiyet hakkı kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilmektedir. Dolayısıyla mülkiyet hakkının kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilmesinin temel dayanağı 35. maddedir. Bunun yanı sıra Anayasa’da “kamu yararı” başlığı altında ayrı bir başlık mevcuttur. Bu başlık altında 43. maddede deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararının gözetileceği hüküm altına alınmıştır. 46. maddeye göre kamulaştırma kamu yararının gerektirdiği, 47. maddeye göre ise devletleştirme kamu yararının zorunlu kıldığı durumlarda yapılabilmektedir. Bunların yanı sıra 63, 73, 168 ve 169. maddeleri ile mülkiyet hakkına dolaylı olarak getirilen kısıtlamaların da kamu yararı kapsamında olduğu değerlendirilmektedir.
Mülkiyet hakkının kamu yararı amacı ile sınırlandırılabilmesi, Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen sosyal hukuk devleti ilkesiyle de yakından ilgilidir. Anayasa Mahkemesi’ne göre Anayasa’nın 2. maddesinde sözü edilen sosyal hukuk devleti; kişilerin huzur, refah ve mutluluk içinde yaşamalarını güvence altına alan, çalışma hayatının kararlılık içinde gelişmesi için sosyal, iktisadi ve mali tedbirler alarak çalışanları koruyan ve insanca yaşamalarını sağlayan, işsizliği önleyen, milli gelirin adalete uygun biçimde dağıtılması için gereken önlemleri alan, güçsüzleri güçlüler karşısında koruyarak sosyal adaleti ve toplumsal dengeyi kuran devlettir (Anayasa Mahkemesinin 21.11.2000 tarihli ve E: 2000/77, K: 2000/49 sayılı kararı).
Anayasa Mahkemesi kamu yararı kavramını sosyal hukuk devletinin tanımına giren unsurlardan birisi olarak nitelemektedir. Bu bağlamda sosyal hukuk devletinin gerçekleştirilebilmesi için zaman zaman farklı ekonomik ve sosyal politikalar uygulanması gerekebilir (Anayasa Mahkemesinin 21.11.2000 tarihli ve E: 2000/77, K: 2000/49 sayılı kararı). Bu ekonomik ve sosyal politikaların uygulanabilmesi amacıyla da mülkiyet hakkına sınırlamalar getirilmesi mümkündür. Çünkü sosyal devlette, mülkiyet hakkı konusunda toplumun genel menfaati ile bireysel menfaat çatıştığı zaman toplumun menfaatine ağırlık vermek gerekmektedir. Bir başka ifadeyle, sosyal devlet anlayışında kişi yararı ile toplum yararının karşılaştığı alanlarda toplum yararı, ilke olarak, daima üstün tutulmuştur.
Mülkiyet hakkının kamu yararı amacıyla sınırlanabilmesinin bir diğer nedeni de Türkiye Cumhuriyeti’nin bir hukuk devleti olmasıdır. Anayasa Mahkemesine göre hukuk devletinin öğeleri içinde kanunların kamu yararına dayanması ilkesi de vardır.
2. Tanım
Anayasa’nın pek çok maddesinde kamu yararı ifadesi geçmesine rağmen Anayasa ve kanunlar kavramı tanımlamaktan kaçınmışlardır. Anayasa Mahkemesi de kamu yararı kavramının tanımını yapmaksızın dava konusu kanun normunun kamu yararı amacıyla yapılıp yapılmadığının belirlenmesi ile yetinmektedir. Bu tutumda kavramın niteliği de önemli bir etkiye sahiptir.
Gerçekten de kamu yararı kavramı bağımsız ve mutlak bir kavram değildir (Eren, 1974: 782), tam aksine (doğası gereği) geniş, öznel ve bulanık bir kavramdır (Duran, 1982: 25) ve bu nedenledir ki üzerine uzlaşılmış bir kamu yararı kavramı bulunmamaktadır. Üstelik kamu yararı kavramının durağan bir anlama sahip olmadığı, devletten devlete farklılık gösterebildiği gibi toplumun farklı dönemlerinde de kendisine farklı anlamlar yüklenebildiği bilinen bir gerçektir. Bunun yanı sıra kavram, tanımlayan kişinin siyasi görüşlerine göre oldukça değişik anlamlara bürünebilmektedir. Bir başka ifadeyle, neyin kamu yararına olduğunun, neyin olmadığının saptanması bir noktada siyasal bir sorun olmakta ve bu nedenle, üzerinde herkesin anlaşma olanağı bulunmamaktadır (Yılmaz, 2005).
Kavram Keleş tarafından kamu kuruluşlarının elinde bulunan yetkilerin ve kaynakların halkın iyiliği için kullanılmasını belirleyen tüzel koşul, mülkiyet hakkının sınırının belirtilmesinde kullanılan ve bu hakkın özüne dokunulmamasını güvenceye bağlayan yasal ölçü olarak tanımlanmaktadır (Keleş, 1998).
Gençay ise toplumun ortak çıkarı için yapılan ve idarenin kamu hizmetlerini yerine getirmek için bir takım faaliyetlerde araması gereken olgu olarak tanımlamaktadır (Gençay, 2010: 38).
Akıllıoğlu kamu yararı kavramının, idarenin faaliyetlerini meşru kılmak için icat edilmiş bir kavram olduğu görüşündedir. Yazar’a göre bu kavram niteliği ya da içeriği önceden belirli olmayan, buna karşılık biçimi aracılığıyla tanımlanan bir kavramdır. Kamu yararı “Devletin doğrulamasını yapmak için, kamusal islerin hukuka uygunluğunu ölçmede, temel hakların sınırlandırılmasında baslıca nedenlerden biridir. Yönetime uygulanan özel kuralların (yönetim hukukunun) uygulanma alanının belirlenmesinde (kendiliğinden kullandığı yetkiler bakımından) temel alınan bir kavramdır” (Akıllıoğlu, 1991: 3).
Tunaya da kavramı tanımlamanın zorluğuna dikkat çekmektedir. Yazar’a göre kavramının dar ve hukuki anlamda bir boyutunun olmasının yanı sıra bir de felsefi ve sosyolojik boyutu da söz konusudur (Tunaya, 1980: 166). Ayrıca Tunaya bir konuya daha parmak basmaktadır: Kamu yararı kavramı, siyasi iktidarların uyguladıkları politikaları meşrulaştırma aracıdır. Yazar’a göre “bütün fedakârlıklar,“kemerleri sıkma”lar, kamu yararı adına istenir. Kamu yararı haklarımızın ve hürriyetlerimizin düzenlenmesinde ve sınırlanmasında bir ölçü olur. Bu ölçüyü, genellikle, siyasal iktidar uyguladığı için, önemli boyutlar kazanmaktadır” (Tunaya, 1980: 166).
Erdoğan’a göre kamu yararı, toplumun genel yararının nasıl belirleneceği ve hangi araç ve yöntemlerle gerçekleştirileceği sorularının yanıtıdır (Erdoğan, 1999: 229).
Yayla ise kamu yararı kavramını, toplumdaki çıkar çatışmalarında (istisnai haller saklı kalmak kaydıyla) sayısal yönden çoğunluğun çıkarlarının, azınlığın çıkarlarına tercih edilmesi olarak yorumlamaktadır (Yayla, 1990: 74).
Kanaatimizce kamu yararı kavramını, gerçekleştirildiği takdirde toplumun fayda sağlayacağı durumlar olarak ifade etmek yerinde olacaktır. Bu kavram yasama ve yürütme faaliyetlerinin temel dayanağını teşkil eder. Üstelik kavramı sadece yol, baraj gibi bayındırlık faaliyetleri ile ilgili olarak düşünmemek gerekir. Kamu yararı kavramı özellikle kamulaştırma faaliyetleri söz konusu olduğunda, 20. yüzyılın başlarına kadar yalnızca bayındırlık faaliyetleri ile sınırlı olarak değerlendirilmiştir. Nitekim 1295 tarihli Menafi Umumiye İçin İstimlak Kararnamesi’nin 1. maddesinde ve 21 Kanunisani 1329 tarihli Belediye İstimlakine Dair Kanunu Muvakkat’ın 1. maddesinde, kamu yararının gerçekleşeceği alanların örnek verilerek sayıldığını görmekteyiz. Bu mevzuatta yalnız kamu malına dönüştürmek veya bayındırlık işleri yapmak amacıyla kamulaştırma yapılması halinde kamu yararının gerçekleşeceği vurgulanmıştır (Saraç, 2002: 9). Fakat daha sonra kavram geniş anlamda kullanılmaya başlanmıştır. 1924 Anayasası da dahil olmak üzere Cumhuriyet anayasaları kamu yararı kavramını kullanmaya başlamışlardır. Bu açıdan bakıldığında tüm kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde kamu yararı olduğunun kabul edildiği görülmektedir.
Burada bir de üstün kamu yararı kavramından bahsetmek yerinde olacaktır. Üstün kamu yararı kavramı, birbirine zıt ve her ikisi de kamu yararına olan durumların hangisinin kamu yararına daha uygun olduğunu tespit etmek amacıyla kullanılmaktadır. Örneğin ormanlar üzerinde çöp tesisleri ya da madencilik gibi kamu yararına tesislerin yapılması, ormanların ekolojik bütünlüğüne zarar verebilmektedir. Bu durumda ormanların ekolojik bütünlüğünün korunması da, madencilik faaliyetleri de kamu yararınadır. Bunlardan birinin tercih edilmesi de üstün kamu yararı kavramı sayesinde olmaktadır.
Bu açıdan bakıldığında üstün kamu yararı kavramı, farklı iki yarar arasında birinin diğerine olan üstünlüğünü gösteren bir ayıraç olarak kullanılmaktadır (Gençay, 2010: 45). Danıştay ormanların, kıyıların ve yeşil alanların korunması açısından üstün kamu yararı kavramını oldukça sık kullanmaktadır.
Örneğin Danıştay 6. Dairesinin 17/06/1997 tarihli ve E: 1996/5362, K: 1997/3020 sayılı kararında “Uyuşmazlık konusu olay; plan bütünlüğü ve planın kapsadığı tüm alan, kentsel servis alanları, eğitim ve sosyal tesisler alanı, üniversite, spor, dinlenme ve rekreasyon alanları, orman, … Kampusu ve yakın çevresi, … Bölgesi, … Gölü ve yakın çevresi, … Kent Makroformu, sağlıklı ve düzenli bir çevre oluşturulması çabası açısından birlikte ele alınarak değerlendirildiğinde, belirtilen bu işlev ve kullanımlarla uyumlu ve tutarlı olan park ve rekreasyon alanı kullanımında üstün kamu yararı bulunduğu, bu üstün kamu yararını anılan fabrikanın ekonomik değeri, kamulaştırma bedelinin yüksek olusu gibi olguların ortadan kaldıramayacağı sonucuna ulaşılmaktadır. İmar planlarının temel amaçlarından biri, kamu yararının korunması ve bu amacın gerçekleştirilmesi doğrultusunda toplumun genel kullanımına açık kentin rekreasyon alanlarına olan ihtiyacını giderebilecek nitelikte yeşil alan türünde alanların üretilmesi olduğuna göre, kamu yararının en belirginleştiği kullanımlardan biri olduğunda duraksama bulunmayan park ve rekreasyon alanı oluşturulmasına yönelik dava konusu revizyon imar planında hukuka aykırılık bulunmadığı” sonucuna varılmıştır.
3. Kamu Yararı Kavramının Özellikleri
Kamu yararı kavramının ilk özelliği yasama ve yürütmenin etkinliklerinin temel hedefi olmasıdır. Kamu yararı, yasanın oluşumunda belirleyici bir kavram olduğu kadar uygulanmasında da belirleyicidir (Akıllıoğlu, 1991: 13). Çünkü gerek yasama ve gerekse yürütme organı toplumun ihtiyaçlarını karşılamak üzere vardır.
Anayasa Mahkemesi de 21.10.1992 tarihli ve E: 1992/13, K: 1992/50 sayılı kararında devletin etkinliklerinde kamu hizmeti ve dolayısıyla kamu yararının temel hedef olduğunu ifade etmiştir (Dik, 2006: 65). Kanun koyucunun kamu yararına olan düzenlemeleri belirleme ve yürürlüğe koyma yetkisi anayasa normları ile sınırlıdır, bu nedenle kanun koyucu takdir alanına giren değerlendirmelerde anayasal ilkelere uygun düzenlemeler yapmak zorundadır (Anayasa Mahkemesinin 17.06.1992 tarihli ve E: 1992/22, K: 1992/40 sayılı kararı). Bundan dolayı yasalar çıkarılırken kamu yararının hedeflenmesi zorunlu olduğu gibi, bu yasalar uygulanırken de temel hedef kamu yararının sağlanması olmalıdır.
Buna paralel olarak kamu yararı kavramı, yasa koyucunun ve idarenin denetimi için önemli bir kriter teşkil etmektedir. Gerek Anayasa Mahkemesi ve gerekse diğer yargı mercileri kamu yararı kavramını önemli bir kriter olarak kullanmaktadır. Ancak Anayasa Mahkemesi kanun koyucunun getirdiği düzenlemenin kamu yararına uygun olup olmadığını demetlememekte, sadece yasaların kamu yararı amacıyla çıkarılıp çıkarılmadığını sorgulamaktadır. Mahkeme yalnızca kanun koyucunun amacını sorgulamakta, eğer amaç kamu yararı ise, getirilen düzenlemenin kamu yararını gerçekleştirmeye müsait olup olmadığı konusuna girmemektedir.
Mahkeme bu yaklaşımını şu şekilde formüle etmektedir (28.6.1995, E: 1994/77, K: 1995/24) “Bir kuralın Anayasa’ya aykırılık sorunu çözümlenirken kamu yararı konusunda Anayasa Mahkemesi’nin yapacağı inceleme yasanın yalnızca kamu yararı amacıyla yapılıp yapılmadığını araştırmaktır. Yasayla kamu yararının gerçekleşip gerçekleşmeyeceğini denetlemek anayasa yargısıyla bağdaşmaz. Çünkü bir yasanın kamu yararını gerçekleştirip gerçekleştirmediği veya ülke gereksinimlerine uygun olup olmadığı bir siyasi tercih sorunudur ve yasa koyucunun takdirine aittir.”
Anayasa Mahkemesi 12.05.2011 tarihli ve E: 2009/30, K: 2011/76 sayılı kararında da “İptali istenilen kuralla yürürlükten kaldırılan düzenlemenin kamu yararını daha iyi gerçekleştirip gerçekleştirmeyeceğini ya da çatışan değerleri daha iyi uzlaştırıp uzlaştırmayacağını belirlemek yasa koyucunun takdir alanı içinde bulunduğundan anayasallık denetimi kapsamı içinde değerlendirilemez.” görüşünü dile getirmiştir.
Ancak Yıldırım, Anayasa Mahkemesi’nin kimi kararlarını gerekçe göstererek Anayasa Mahkemesi’nin sadece yasa koyucunun kamu yararı amacıyla hareket edip etmediğini değil, fakat aynı zamanda yasanın kamu yararını sağlamaya uygun olup olmadığını denetlediğini ileri sürmektedir (Yıldırım, 2001: 441). Yazara göre Anayasa Mahkemesi kanunların kamu yararı amacıyla çıkarılıp çıkarılmadığının yanı sıra kamu yararını gerçekleştirmeye elverişli olup olmadığını da denetlemektedir.
Kavramın bir diğer özelliği geniş ve belirsiz bir anlama sahip olmasıdır. Bundan dolayı kavramın tanımını yapmak ve içeriğini belirlemek oldukça zordur (Çakmak, 2008: 150). Gerçekten de kavramın yasal mevzuat ya da Anayasa Mahkemesi tarafından yapılmış bir tanımı bulunmadığı gibi doktrinde de üzerinde anlaşılmış bir kamu yararı tanımı bulunmamaktadır. Bundan dolayı kamu yararı kavramının içeriği yasa koyucu tarafından belirlenmektedir (Eren, 1974: 782). Çünkü kamu yararı kavramı, ilk planda kanun koyucuya hitap eder. Anayasa Mahkemesi de kamu yararının gerektirdiği durumların belirlenmesinin kanun koyucunun takdirinde olduğunu vurgulamaktadır (Anayasa Mahkemesinin 17.06.1992 tarihli ve E: 1992/22, K: 1992/40 sayılı kararı).
Kamu yararı kavramı, bir yandan kanun koyucuya mülkiyet hakkının kamu yararının gerektirdiği durumlarda sınırlandırma imkanı vererek bir sınırlandırma amacı teşkil eder (Eren, 1977: 186), bir yandan da mülkiyet hakkının kamu yararı amacı dışında sınırlanamayacağını öngörerek bir sınırlama sınırı oluşturur (Eren, 1974: 782). Bu anlamda, devletin mülkiyet hakkına yapacağı müdahaleleri sınırlayarak mülkiyet hakkını etkin şekilde korur (Eren, 1977: 185). Bir başka ifadeyle bu kavram mülkiyet hakkına yapılacak müdahale ve sınırlamalar için açılmış bir kapı değildir, tama aksine, devletin mülkiyet hakkına yapacağı müdahaleleri sınırlar (Eren, 1977: 185). Diğer taraftan, kamu yararı, kanun koyucuya mevcut mülkiyet düzeninde değişen toplum ihtiyaçlarına uygun düzeltmeleri yapma yetkisi verir (Eren, 1974: 782).
Burada vurgulanması gereken bir husus da 35. maddede geçen “kamu yararı” ve “toplum yararı” kavramlarının farklı anlamlara sahip olup olmadığıdır. Bu husus doktrinde de tartışmalıdır. Doğanay bu iki kavramın farklı anlamlara sahip olduğunu vurgulamaktadır (Doğanay, 1974: 5). Buna karşılık Akıllıoğlu, kamu yararı kavramının dar anlamda kullanıldığında mülkiyet hakkının sınırlanmasında ve özüne yapılacak müdahalelerde bir ölçü olduğunu, fakat geniş anlamda kullanıldığında bütün toplumsal değerleri kucaklayan bir nitelik ve kapsam kazanabileceğini, kamu yararı kavramı yanında, toplum yararı, ortak iyilik, toplumsal refah, genel yarar gibi çoğu birbirinin yerine kullanılan çeşitli kavramlar bulunduğunu, bu kavramların ortak noktasının, tümünün “bireysel çıkar”dan farklı, onun üstünde veya dışında bir yarar/çıkarı ifade etmesi olduğunu, dolayısıyla gerçek ayrımın, kamu yararı ile toplum yararı arasında değil, kamu yararı ile bireysel çıkar arasında olduğunu vurgulamaktadır (Akıllıoğlu,1988: 14-15). Saraç ise her iki kavramın aynı anlama sahip olduğunu vurgulamaktadır (Saraç, 2002: 5).
4. Kamu Yararı/Bireysel Yarar Dengesine İlişkin Görüşler
Kamu yararı konusunda önemli bir tartışma alanı da kamu yararı ile bireysel menfaatin birbirlerine karşı konumudur. Bu konuda temel olarak üç yaklaşım bulunmaktadır.
a) Bireyci Görüş
Bu yaklaşımlardan Hobbes, Hume ve Bentham tarafından savunulan bireyci görüş toplumun yararının bireylerin yararlarının bir toplamı olduğunu, dolayısıyla bireysel yararın sağlanması durumunda toplum yararının kendiliğinden sağlanmış olacağını ileri sürmektedir.
Klasik mülkiyet anlayışını yansıtan bu görüşe göre bireysel yarar, kamu yararına göre daima daha üstündür. Eğer bireysel menfaatler gerçekleştirilirse toplum yararı zaten gerçekleşmiş olacaktır. Devletin temel hedefi bireysel yararın sağlanmasıdır. Devlet bireysel menfaatlerin uzlaştırılmasını sağlayan bir hakem konumundadır. Burada önemli olan bütün değil, parçadır; parça olmadan bütünün olması söz konusu değildir.
b) Toplamcı Görüş
İkinci görüş kamu yararının, bireylerin bireysel yararlarının toplamı olduğu şeklindeki yaklaşımı reddederek, kamu yararının bireysel yararlardan bağımsız olduğunu ve bireylerin ortak menfaatlerinin toplamından meydana geldiğini savunmuştur.
Rousseau’nun toplum sözleşmesi kuramından hareket noktasını alan bu görüşe göre bireysel yararların toplamı kamu yararını oluşturamaz, çünkü nitelik olarak bu ikisi birbirinden farklıdır. Örneğin Thomas Aquinas “birlikte yasayan insanların tek tek pesinde koştukları kişisel amaçlardan veya çıkarlardan ayrı ve onlardan farklı olan, topluluğu bir arada tutan bir ortak yarar veya ortak iyilik olduğunu ve bu ortak yararın gözetilmemesi halinde, bir arada yasamanın, toplum oluşturmanın olanaksız olacağını” vurgulamıştır (Ağaoğulları ve Köker, 1996: 212). Rousseau da bu noktayı “özgür devletlerde, her şey ortak yarara harcanır” şeklinde vurgulamıştır.
c) Toplumcu Görüş
Üçüncü görüş ise toplum yararının, bireysel yarara daha üstün olduğunu kabul etmektedir. Platon’un görüşleri doğrultusunda temellenen ve Marx ve Engels tarafından savunulan bu yaklaşıma göre toplum yararıyla bireysel yarar çatıştığında daima toplum yararı tercih edilmelidir.
Platon’un ideal devletinde her meslek ve etkinlik toplum için ve toplum yararına olacaktır. Platon’a göre parça (birey) bütün (toplum) için var olmuştur, bütün (toplum) parça (birey) için değil.
Bu görüşler bireysel yararı ön plana çıkarak kapitalist mülkiyet anlayışına bir tepki amacıyla Marx ve Engels tarafından da kullanılmıştır. Marx bireysel yararın üstün tutulmasını şiddetle eleştirmiş ve kapitalist düzen içerisinde toplumun genel yararının hiçbir zaman gerçekleşemeyeceğini, çünkü kapitalizmin doğasında olan eşitsizliğin değişmeyeceğini ileri sürmüştür.
Marx’a göre bireysel menfaatin öne çıkarılması hem insanların birbirlerine yabancılaşmasına, hem de insanlar arasındaki eşitsizliğin artmasına neden olur. Bunun çözümü ise sınıfsız bir toplumdur. Böylesi bir toplumda bireysel menfaatler ve dolayısıyla çıkar mücadeleleri olmayacak, sadece toplumun genel yararı söz konusu olacaktır. Bu yaklaşım sosyal mülkiyet anlayışı tarafından da savunulmaktadır. Sosyal devlet anlayışında, başlangıçta kişinin eşya üzerinde mutlak bir egemenliği demek olan ve kutsal olarak kabul edilen mülkiyet hakkı, bu niteliğini yitirmiş, mutlak ve sübjektif olarak düşünülen bu hak, mutlak olmayan bir duruma dönüşmüş ve sosyal işlevleriyle sınırlanmıştır.
Bu anlamda mülkiyet hakkı, bireyin dilediği biçimde kullanabileceği bir hak ve sınırsız bir özgürlük olma niteliğini yitirmiştir, birçok hak gibi bu hakkın da kamu yararı amacıyla sınırlanabileceği ilkesi benimsenmiştir. Bu anlayışa göre sınırsız mülkiyet anlayışı, toplumu, bireyin bencilliğine tercih etmektedir. Bundan dolayı mülkiyet hakkının niteliği ve içeriği, sadece kişilerin durumları ve hakları dikkate alınarak belirlenemez. Malik dışında, toplumun çıkarlarının da dikkate alınması gerekir. Bir başka ifadeyle bireylerin iradesinin, toplumun genel iradesine ve toplum yararına uygun olması gerekir (Altaş, 2000: 106). Çünkü insan yalnız kendisi için, kendi başına değil, diğer insanlarla birlikte ve büyük bir toplum içinde yaşamaktadır.
